湖南省行政程序规定释义

加强行政程序建设

推进政府管理创新

（代序）

湖南省人民政府省长周强

当前，我省经济社会发展正处在关键时期，面临着十分难得的发 展机遇。抓住机遇，推进科学发展，加快富民强省，对政府工作提出 了新的更高的要求。新一届省政府要不负全省人民重托，必须切实 加强政府自身建设。加强行政程序建设，推进政府管理创新，是加强 政府自身建设的重要内容，也是各级政府面临的一项重大任务。

一、加强行政程序建设是推动依法行政的重要措施

行政程序是行政机关履行职责的方式、步骤、顺序和时限，是行 政机关合法、公正、高效行使行政职权的重要保障，是保障公民、法人 和其他组织合法权益的重要措施。随着民主法制建设的不断进步， 人民群众对政府依法行政的要求越来越高，加强行政程序建设、规范 行政权力的运行，显得越来越重要，意义十分重大。

首先，是贯彻落实党的十七大精神，推进依法行政，建设法治政 府的重大举措。党的十七大提出了“全面落实依法治国基本方略， 加快建设社会主义法治国家”的任务，并提出了 “法治政府建设取得 新成效”和推进依法行政，加快行政管理体制改革以及健全程序规 则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责的要求。 加强行政程序建设，规范行政行为，是贯彻党的十七大精神的重要内 容，是落实依法治国基本方略，推进依法行政，加快建设法治政府、服 务政府的重大措施和重要的着力点。

其次，是贯彻省第九次党代会精神，实现科学发展，加快富民强 省的重要措施。省第九次党代会提出了富民强省的目标。加强行政 程序建设，是一项十分重要的基础工作。从经济发展来讲，市场经济 需要有良好的法治秩序。我省要实现又好又快发展，法治环境是至 关重要的竞争力。从社会管理来讲，政府需要依法加强对社会事务 的管理，依法调节社会生活，这样才能使社会正常有序地运转。特别 是国家已批准长株潭城市群为“两型社会”建设综合配套改革试验 区，我们必须进一步解放思想，大力推进体制改革和制度创新。这些 都要求我们，必须通过加强行政程序建设，推进政府管理创新，转变 政府职能，转变政府工作的思路和工作方式，做到科学决策、依法决 策、依法管理、依法办事，从根本上、制度上、长远上提高政府的执行 力和公信力，为科学发展，富民强省创造一个良好法制环境，提供强 有力的制度和法治保障。

第三，是保障人民群众的民主权利，维护和实现人民群众的根本 利益，构建和谐湖南的需要。党的十七大报告提出，"人民当家作主 是社会主义民主政治的本质和核心”。随着民主法制建设的发展， 人民群众不仅依法维护自身合法权益的意识和能力不断增强，而且 要求了解和参与政府管理活动的过程，要求政府在管理过程中听取 他们的意见。加强行政程序建设，健全行政程序制度，最重要的目的 就是要保障和实现人民群众当家作主的权利。通过行政程序建设， 把人民群众对行政活动的了解和参与上升为他们的法定权利，并通 过对行政机关行使权力的方式和过程进行约束和规范，保障和实现 人民群众通过各种途径和形式参与政府工作和行政管理，保障和实 现人民的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，也有利于各级政 府在行政管理活动中发扬民主，充分反映民意，倾听民声，集中民智， 更好地维护和实现最广大人民群众的根本利益，消除和化解各种社 会矛盾，维护社会稳定，构建和谐湖南。

第四，是有效防止腐败，加强廉政建设的需要。对权力如果不加 以约束，不加强监督，必然会产生腐败。通过行政程序建设，一方面， 对行政权力的运行进行规范和约束，有利于从制度上、源头上克服和 防止行政机关及其工作人员失职、越权和滥用职权。另一方面，通过 健全行政公开、公众参与等行政程序制度，使行政权力在阳光下运 行，并通过人民群众对政府工作的广泛参与，加强对权力运行的有效 监督，能更有效地防止腐败，加强政府的廉政建设。世界各国的实践 证明，行政程序立法是建设廉洁、高效政府机关的有效手段和重要保障。

第五，是加强公务员队伍建设，提升公务员素质，努力建设一支 清正廉洁、务实高效的公务员队伍的需要。公务员是政策的执行者， 公务员队伍素质的高低，直接影响政府的执行力，影响经济社会的发 展。现代政府管理已日趋专门化、技术化、信息化，这对公务员队伍 的素质提出了更高的要求。只有建设一支高素质的公务员队伍，才 能建设高绩效的政府。因此，必须把加强公务员队伍培训，提高公务 员队伍的综合素质和能力作为政府适应整个社会变革挑战的重要途 径。行政程序是规范公务员履行行政职责的方式、步骤、顺序和时限 的重要制度。公务员素质不高，责任心不强，工作意识淡薄，导致不 作为、缓作为甚至是乱作为的，将会被追究责任。加强行政程序建设，认真总结行政管理的经验，探索行政管理的规律，加强对公务员 的培训和管理，对于规范公务员的行政行为，确保各级公务员严格依 照法定权限和法定程序行使职权，提高依法行政的能力和水平，增强 服务人民群众的本领，具有十分重要的意义。

二、正确把握行政程序建设的指导思想和基本原则

加强行政程序建设，制定统一、专门的行政程序规定，这是一项创新性、探索性的工作，还没有先例可循。做好我省行政程序建设工 作，一定要坚持以邓小平理论、“三个代表"重要思想和党的十七大 精神为指导，全面落实科学发展观，深入贯彻依法治国基本方略，树 立社会主义法治理念，弘扬法治精神，认真落实中央关于建设服务政 府、责任政府、法治政府和深化行政体制改革的要求，大力推进政府 管理改革和创新。要从我省的实际出发，针对当前行政权力运行中 存在的突出问题，通过科学、合理的行政程序规范和制度设计，全面 提高政府的工作水平，促进各级政府依法行政,提高各级政府的执行 力和公信力，为实现富民强省、构建和谐湖南提供制度和法治保障。 在具体工作中，尤其是在制定行政程序规定过程中，要注意把握好以 下几点原则：

一是依法原则：我国《宪法》关于公民基本权利和国家机关工 作原则的许多规定，为制定统一的行政程序规定提供了法律依据。 《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等许多法律法规，已经建 立了许多行政程序方面的单项法律制度，为制定统一的行政程序规 定提供了制度方面的基础。加强行政程序建设，制定《湖南省行政 程序规定》，要以《宪法》和有关法律、法规为依据，确保法制统一。 同时，将《宪法》、法律、法规关于行政程序的立法精神、原则规定和 单项规定，结合实际进行系统化、具体化，做到依法与创新相结合。 对相关法律法规包括司法解释，要认真研究，搞好衔接，不能与上位 法相抵触。在保证合法的前提下，要根据建设法治政府、服务政府和 深化行政体制改革的要求，结合实际，大力推进政府管理体制、管理 制度和管理方式的创新。

二是科学原则：行政管理是一门科学，行政权力的运行是有规 律可循的。加强行政程序建设，要认真研究和把握行政管理和行政 权力运行的规律。要按照发展社会主义市场经济、转变政府职能的 要求，准确把握政府的职能定位，科学划分职责，合理配置行政权力， 整合与优化配置地方行政资源，创新政府工作流程，使职责划分、权 力配置更好地体现社会主义市场经济条件下政府职能的定位，更有 利于政府职能的履行，有利于更好地维护和实现人民群众的利益，有 利于建设为民、务实、清廉的政府。在具体的行政程序设计中，无论 行政决策、行政执法还是行政监督,都要体现科学的原则，反映行政 权力运行的规律和要求，正确处理好控权与维权、公正与效率、原则 性与可操作性、繁与简之间的关系，使它们之间保持一种科学的平 衡，提高行政程序的合理性和正当化水平。

三是效能原则：行政工作需要讲求效率，行政程序应当有利于 提高行政效率。但行政效率是要靠法定的行政运行程序来保障的。 制定行政程序规定，通过健全法制、完善机制，有效规范行政权力的 运行，保障行政管理的正常进行，维护稳定、正常的管理秩序和社会 •秩序，提高各级政府的行政效能。特别要通过规范行政权力的运行， 理顺关系，优化政府工作流程，切实提高行政机关的整体效能，更好 地为人民服务，更好地加强社会管理，推动经济社会的健康发展。行 政工作千头万绪,对效率的要求很高。行政程序的设置不能太繁琐， 不能抵销效率。该简的要尽量简化，必须繁的也要尽量做到高效便 民，特别是行政机关应当积极履行职责，提高办事效率，并采取措施方便人民群众办事。

四是求实原则：加强行政程序建设，目的在于推进政府自身建设 和改革，提高政府的工作水平。因此，制定行政程序规定，一定要求真 务实，增强针对性，立足于解决实际问题，做到切实可行。要坚持前瞻 性与可行性相结合，制度建设要遵循行政程序建设的一般规律，发挥 法律的教育和指导功能，同时又要考虑到湖南经济社会的实际发展状 况，考虑到行政机关和公务员队伍的实际，增强现实可行性。要大胆 借鉴吸收国内外行政程序建设的经验和好的做法，认真吸收我国行政 程序研究的理论成果，同时要立足湖南的实际，认真总结我省各级行 政机关以往在行政程序建设方面的成功实践。要注意从宏观上，总体 上对行政程序进行把握，正面的程序规定要到位，但约束要适度、得当。成熟的经验和做法，能具体的要具体规定，难以具体规定的，可 作一般的、原则性的规定，为今后的探索指明方向，留下余地。

三、突出重点，着力解决行政管理中的突出问题

行政程序建设是一项系统工程，涉及政府工作的方方面面。制 定湖南省行政程序规定，在制度安排上一定要突出重点，着力推进政 府管理的创新，力求在深化行政体制改革，解决当前行政管理和依法 行政中的突出问题上有所突破。

（一） 要规范行政行为特别是行政决策行为，创新政府工作流程 和行政决策机制。无论是行政执法、行政决策还是特别行政行为，都 要通过科学合理的程序规范和制度设计,规范权力运行，防止权力滥 用。特别要重点加强对行政决策行为的规范。行政决策是行政权的 核心，行政决策水平直接关系到政府的工作水平。要创新行政决策. 机制，大力推进依法决策、科学决策和民主决策，健全完善重大行政 决策的规则和程序，提高行政决策的科学化、民主化、法制化水平。 重大行政决策都应当经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究等必经程序，防止决策的随意性。特别是要突出听证 会、专家咨询等决策机制的建立。郑筱萸案件就是一个教训。权力 过大，过于集中，又缺乏程序制约，规则不完善，就很容易出问题。重 大决策，尤其是与人民群众利益密切相关的决策，都要通过听证会、 论证会等形式，公开听取意见，并由专家进行评审或论证。通过科学 的程序设计，减少决策的失误和决策腐败。

（二） 要扩大公众对政府工作的参与，创新政府行政方式。党的 十七大报告指出：“要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参 与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经 济和文化事业。"行政程序建设要认真落实党的十七大的要求，创新 政府的行政方式，实行参与式行政和合作式行政。公众参与意义重 大，既是坚持以人为本，发挥群众主人翁作用的要求，又是政府工作 走群众路线，实行科学行政的要求。健全完善公众参与制度，有利于 加强政府同人民群众的血肉联系，有利于促进公众与政府的沟通，有 利于统一思想，增进公众对政府决策的认同，确保重大决策的顺利实 施。行政程序规定要认真贯彻公众参与的原则，把公众参与上升为 一种制度。要扩大公众对政府工作的参与度，拓宽参与渠道，健全公 民的有序参与，有效参与。重大事项在进行决策前，必须广泛听取公 众意见，要让群众有公正、规范的诉求表达渠道。行政执法是为了群 众的利益，必须不断听取群众的意见，特别是要保障群众的知情权、 陈述权、申辩权。对公众合理的意见，应予采纳，不能采纳的，也要说 明理由。特别是要通过制度和程序设计，使公众能对政府决策的形 成和管理过程发挥有效的影响和作用。要大力推进听证制度，凡涉 及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证，广泛听 取民声、反映民意，使政府的决策更加科学、民主、有效。

（三） 要推进行政公开，创新政务公开方式。行政公开是《宪法》 规定的公民知情权在行政领域的重要体现，是扩大公众参与、加强对 行政机关的监督和防止腐败的重要措施。“阳光是优质的防腐剂。”只 有把权力的运行置于阳光之下，才能够从根本上、制度上防止腐败的 产生。要认真贯彻落实国务院《政府信息公开条例》，把行政公开作为 一项重要的程序制度来建设。政府工作要以公开为原则，不公开为例 外。行政权力运行的依据、过程和结果都应当向公众和当事人公开。 实行政务公开是广大群众的愿望，也是广大干部的愿望。办事越公 开，越透明，工作就会越规范，群众就会越放心，也是对干部的保护。 要整合信息资源，创新政务公开方式，建立统一的政府信息发布平台， 重要的政府信息必须在统一的政府平台上进行公布。要借鉴美国联 邦登记制度和外省市一些好的做法，结合我省实际，建立我省的行政 登记制度，对重大决策、规章和规范性文件，实行统一登记、统一编 号、统一公布。重大决策草案和规章、规范性文件草案，也应当通过 报纸,政府公报和网站向社会公布，群众随时可以提出意见和建议。

（四） 要提高行政效能，创新行政运行机制。目前，一些行政机关存在的办事拖拉，扯皮推诿，甚至失职渎职问题，严重影响行政效 能，人民群众反映强烈。对拖着不办，不作为、缓作为问题，要认真研 究，采取有效措施，建立制度和机制约束。机关办事要有时限，法律法 规有明确期限规定的，行政机关必须在法定期限内办结，并尽可能使 实际办结的期限少于法定期限;法律法规对行政机关办理的事项没有 明确规定办理期限的，要研究确定一个合理的期限，实行限时办结制 度。超过法定和规定期限的，要承担法律后果，追究违法责任，切实解 决行政机关的不作为、缓作为问题。要调整和规范部门之间的关系， 加强部门之间的协助与配合，健全部门之间协调配合机制，提高行政 效率。要建立行政权争议的协调处理机制，及时化解行政系统内部职 责与管辖的争议和矛盾，减少推诿扯皮。各级政府和政府各部门都要 积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便群众办事。

（五）要整合与优化配置行政职权，创新行政管理方式方法。要 按照职权法定的原则，正确界定政府的职权和管辖，科学划分和合理 配置上下级政府和政府部门之间的职责权限，增强政府的整体功能。 要改革行政执法体制，相对集中行政执法权，切实解决多头执法、争 权和推诿现象。要适当下移执法重心，减少执法层次，下级行政机关 能够自行决定和处理的行政事务，应当由下级行政机关自行决定和 处理，切实增强县市政府统筹本地经济社会发展的能力。要改革管 理方式，充分运用间接管理、动态管理和事后监管等手段对经济社会 事务进行管理。规范行政合词、行政指导、行政裁决、行政调解等行 为，充分发挥其在政府管理中的重要作用。要创新行政管理方法，大 力推进一个窗口对外和网上并联审批，加快电子政务建设，推进政府 上网工程，扩大政府网上办公范围，实现政府部门间信息互通和资源 共享。加强政府绩效管理，推行绩效评估，提高行政效能。强化行政 监督，创新监督机制和方式。建立行政问责制度，强化责任行政，建 设责任政府。对违反法定程序实施行政管理，以及有令不行、有禁不 止、失职渎职等行为，要严肃追究有关单位和个人的责任。

目 录

加强行政程序建设推进政府管理创新（代序） （1 ）

第一部分释 义

第一章总则 （ 1 ）

第二章行政程序中的主体 （16 ）

第一节行政机关 （16 ）

第二节其他行使行政职权的组织 （32 ）

第三节当事人和其他参与人 （37）

第三章行政决策程序 （45 ）

第一节重大行政决策 （45 ）

第二节制定规范性文件（77）

第四章行政执法程序 （91 ）

第一节一般规定 （91 ）

第二节程序启动 （101）

第三节调查和证据 （104）

第四节决定 （116）

第五节期限 （122）

第六节简易程序 （129）

第七节裁量权基准 （131）

第五章特别行为程序和应急程序 （135）

第一节行政奋同 （135）

第二节行政指导 （142）

第三节行政裁决 （150）

第四节行政调解 （158）

第五节行政应急 （165）

第六章行政听证 （179）

第一节一般规定 （179）

第二节行政决策听证会 （187）

第三节行政执法听证会 （194）

第七章行政公开 （204）

第八章行政监督 （220）

第九章责任追究   （248）

第十章附则 （263）

第二部分附 录

湖南省行政程序规定 （269）

关于《湖南省行政程序规定（草案）》的说明 （300）

后记(306)

第一部分释 义

第一章总 则

【内容提要】本章是关于行政程序的原则性规定，共9条。主 要对《湖南省行政程序规定》（以下简称《程序规定》）的立法目的、 立法依据、适用范围、基本原则以及组织实施等方面作了相应规定。

第一条为了规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效行 使行政职权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，推进依法行 政,建设法治政府,根据宪法和有关法律法规,结合本省实际,制定本 规定。

【释义】本条是关于立法目的和立法依据的规定。

^_、立法目的

（一）从程序的角度规范行政行为。俗话说，无规矩不成方圆。 行政机关作出行政行为也必须遵守一定的“规矩”，这种“规矩”应当 包括两个方面:一是遵守实体法的规定，以事实为依据，以法律为准 绳;二是遵守程序法的规定,即行政机关履行法定职权应当遵循法定 的方式、步骤、顺序和时限。其中，方式是实施行为的方法和形式。 步骤是实现某一程序的若干必经阶段。完成某一程序过程需要一定 的时间,为提髙效率，必须要有时限。完成这一程序步骤,还必须遵 循先后顺序。行政程序就是由上述方式、步骤、时限和顺序为蜀素构

成的行政行为的过程。

随着法治建设的加强，我们在克服法律虚无主义之后，行政机关 按照实体法办事的意识普遍增强，但重实体、轻程序的问题也逐渐显 现出来，行政程序违法现象比较严重，增强程序法治意识已成为非常 重要的问题。制定《程序规定》就是要从程序的角度规范行政行为， 要求行政机关及其工作人员严格依照法定程序实施行政管理。程序 合法作为行政行为合法的一个重要因素，必须得到重视，程序违法， 同样可能导致行政行为的违法。

（二） 促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权。与传统法 治着眼于控制行政机关权力的范围不同，现代法治更注重规范行政 机关权力的行使。为了保障行政机关有效实施行政管理和提供服 务,国家不得不赋予行政机关广泛的行政管理职权，而且许多属于行 政裁量权，因此，利用程序对行政权力的运行进行全程控制，从而促 使行政权力合法运行就显得非常重要。制定《程序规定》就是要让 行政行为在程序上有法可依，使行政机关能够合法行使职权。公正 与高效是制定行政程序时必须兼顾的两个方面，公正中包含着效率 的因素，效率中包含着公正的因素。对于行政程序而言，二者都有其 独立的价值。要公正，就离不开必要的程序;要高效，就不能有繁琐 的程序。因此，必须通过科学合理的程序设计，使公正与高效达到平 衡。比如同样是针对行政执法行为，《程序规定》就根据需要分别设 计了普通程序和简易程序，一般情况下的行政执法行为适用普通程 序，而对于实施简单、当场可以查实、有法定依据且对当事人合法权 益影响较小的行政执法行为，则可以适用简易程序作出决定。这就 既保障了公正，又体现了对高效的追求。

（三） 保障公民、法人或者其他组织的合法权益。随着政治民主 和政治文明的发展，公民的权利意识逐步从实体方面向程序方面扩 展,公民不仅要求行政行为的结果保护他们的合法利益，而且要求行 政行为的过程也符合他们的合理期望。而行政程序除了保障实体法

的实施，实现实体正义外,还承载着实现个人程序权利、落实宪法理 念的重要作用。实际上，对公民程序性权利的保障也是对其实体性 权利更深层次的保障，《程序规定》顺应了这种要求。

（四）推进依法行政，建设法治政府。《程序规定》是湖南省行政 管理经验的总结，是改革开放以来，特别是近年来依法治省、依法行 政和建设法治政府等方面经验的系统化、制度化，同时对行政管理中 存在的一些亟待解决的问题，也要从制度上加以规范。因此，制定和 实施《程序规定》，对于进一步推进依法行政，深化行政管理体制改 革，推进政府管理创新,加快建设法治政府、责任政府、服务政府，将 发挥重要的作用。

二、立法依据

（一） 宪法。宪法是国家的根本大法，具有最 高法律效力。宪法 关于公民基本权利、国家行政机关职权以及行政机关组织工作原则 等方面的规定，是本《程序规定》重要的立法依据。

（二） 单行法律法规。我国已经制定出台了多部涉及行政程序 的单行法律法规，如《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》、 《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等，还有很多行政 管理单行法律中或多或少的涉及某些相应的行政程序，如《行政监 察法》、《治安管理处罚法》等，以及湖南省已有的一些地方性法规， 如《湖南省行政执法条例》、《湖南省行政处罚听证程序规定》等，这 些都是制定《程序规定》的重要依据。

第二条本省行政机关，法律、法规授权的组织和依法受委托的 组织行使行政职权，应当遵守本规定。

法律、法规对行政程序另有规定的，从其规定。

【释义】本条是关于适用范围的规定。

一、关于适用范围

根据本条第一款的规定，《程序规定》调整和规范的是本省行政

区域内行政机关，法律、法规授权的组织和依法受委托的组织行使行 政职权的行为。

首先，本省行政机关行使行政职权适用《程序规定》。行政机关 行使着法律赋予的行政管理权，独立开展行政管理活动，并独立承担 法律责任，其行政行为必须受到《程序规定》的控制和约束。

其次,法律、法规授权的组织行使行政职权的行为也要适用《程 序规定》。这些组织并非行政机关,原来没有行政职权，只是由于法 律、法规的授权而获得，从而和行政机关一样享有行政管理职权，并 独立承担行政责任。通过法律法规的授权，将一定的行政权转授予 非行政序列的社会组织和团体来行使，是国家应对现代社会公共管 理事务专业性、复杂性的积极措施。因此，法律、法规授权的组织，是 行政机关之外的另一个重要的行政主体，其行使行政权力的行为，也 要适用《程序规定》。

最后,依法受委托的组织，以委托行政机关的名义开展行政管理 活动,虽然其行为的后果由委托机关承担，但本质上仍然是一种行使 行政权力的行为,也要遵守《程序规定》。

二、本规定与法律、法规的关系

本条第二款规定：“法律、法规对行政程序另有规定的，从其规 定。”法律是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性文 件，法规是指国务院制定的行政法规和省、较大市人大及其常委会制 定的地方性法规。根据《立法法》的规定，法律的效力高于行政法 规、地方性法规和规章，行政法规的效力高于地方性法规和规章，地 方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

近年来，我国制定出台了不少行政法律、法规，涉及很多关于行 政程序的规定。在抽象行政行为的程序方面，主要是我国《立法法》 规定了有关的程序制度;在具体行政行为的程序方面，更有许多法律 法规规定了大量的程序制度，特别是1989年以来，我国制定了多部 包含比较丰富的行政程序制度的法律法规，如《行政诉讼法》、《行政 复议法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等。另外我省也出台了一些 涉及行政程序的地方性法规。《程序规定》作为地方政府规章，在制 定时，要注意与上位法的相关规定保持一致;在实际执行时，如果有 与法律法规不一致的地方，应当适用法律法规的相关规定;在《程序 规定》以外,法律法规还有规定的，还应当遵守法律法规的规定。

第三条行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按 照法定程序实施行政行为。

【释义】本条是关于合法性原则的规定。

一、 合法性原则的含义

合法性原则，是指行政机关行使行政权力、管理公共事务，必须 由法律授权，并根据法律规定，依法定程序进行。合法性原则是行政 法最重要的原则,现代法治国家的行政法学可以说就是基于这一原 则而建立起来的，当然也适用于行政程序。2004年国务院发布的 《全面推进依法行政实施纲要》中，明确提出要“合法行政”，B卩“行政 机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法 律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织 合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”。

二、 合法性原则的基本要求

本条的规定，是合法性原则在行政程序上的具体表现。行政机 关实施行政行为，一要遵守法定权限，不得越权实施行政行为，法律、 法规赋予了什么样的权限，就只能实施什么样的行为，不得超越本部 门的职权范围;二要遵守法定的程序。法定的程序既包括《程序规 定》所规定的程序，也包括有关单行法律法规规定的程序。具体来 说，包括了以下几个方面的要求:第一，行政主体的行政职权要有法 律依据，即具有法律、法规、规章依据，"无法律即无行政”，亦即职权 法定或权限法定;第二，行政主体实施行政行为，符合法定程序,即行 政活动的过程符合程序法规范，亦即行政活动过程合法;第三，无法 定权限的行政机关不能实施相关行政行为，不按法定程序实施行政 行为的，该行政行为违法;第四，公民、法人或者其他组织参与行政活 动应当依照行政程序法规范进行，即公民、法人或者其他组织合法有 序参与。

第四条行政机关应当平等对待公民、法人或者其他组织，不得 歧视。

行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施应 当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目 的的，应当选择有利于较大程度地保护公民、法人或者其他组织权益 的措施。

【释义】本条是关于合理性原则的规定。

一、 合理性原则的含义

合理性原则，又称适当性原则,要求行使行政权力应当客观、适 度，符合理性。合理行政不仅要求行政机关应当按照法律、法规规定 的条件、种类和幅度范围实施行政管理，而且要求行政机关的行为符 合法律的意图或者精神,符合公平正义等法律理性。也就是说，合理 行政要求在合法行政的前提下做到合理。相对合法行政而言，合理 行政是对行政机关实施行政管理提出的更高要求。2004年国务院 《全面推进依法行政实施纲要》明确指出：“行政机关实施行政管理， 应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、 不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干 扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可 以采取多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的 方式。”

二、 合理性原则的基本要求

（一）行政机关实施行政管理应当公平、公正。行政机关的权力 是人民通过法律赋予的，行政机关及其工作人员行使权力必须为人

民服务，而不应当运用人民授予的权力徇私，为自己或者与自己有关 系的组织、团体、个人牟取私利。行政机关及其工作人员在行使自由 裁量权时，必须考虑一切应当考虑的因素，尤其是法律、法规、规章明 示或者默示要求行政机关考虑的因素。要依法公正办事，尽可能排 除一切不合理因素的干扰。合理行政还要求行政机关在实施行政管 理时，必须平等对待当事人，不歧视。这是法律面前人人平等的宪法 原则对行政机关提出的要求。行政机关无论是实施具体行政行为， 还是作出抽象行政行为;无论是授予相对人权益,还是要求相对人履 行义务;无论是赋予相对人某种资格，还是对相对人科以某种处罚， 都必须平等地对待相对人，不能因相对人身份、民族、性别、宗教信仰 不同而区别对待。平等对待包括两种情形:同等情况同等对待、不同 情况区别对待。同等情况同等对待，是指行政机关同时面对多个相 对人，情况基本相同的，应当同等对待;行政机关在不同时间阶段先 后面对多个情况基本相同的行政管理相对人时,应当遵循行政惯例， 与以往对同类相对人保持基本一致，除非法律已经改变。不同情况 区别对待，是指当行政相对人处于不同情况，行政机关应当针对行政 相对人的具体情况设定权利义务，区别对待。平等对待行政相对人 并非意味着不分情况，不管差异，一律相同。对于一些社会弱势群 体,应当给予特殊优待和保护。

（二）行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的。任何法律、 法规、规章在授予行政机关自由裁量权时都有其内在的目的。从根 本上说，就是为了更好地实现国家利益和保障行政相对人的合法权 益。就每一项授权而言，又有其特殊的立法意图。行政机关行使自 由裁量权,必须正确理解法律的意图和精神实质，如果行政裁量行为 违背了授权法的意图，就是不当行政行为。比如，《行政处罚法》设 定的处罚本质上是促使行政相对人遵守法律的一种手段，处罚本身 不是目的。但在实践中，很多行政机关在执法过程中，为了处罚而处 罚，在执法过程中可罚可不罚的必罚;在法定处罚幅度内，能多罚的 就多罚。这显然是一种违背法律目的、滥用自由裁量权的行为。

（三）行政机关采取的措施和手段应当必要、适当。行政机关在

行使行政管理职能时，即便是依照法律可以限制行政相对人的合法 权益、设定行政相对人的义务，也应当使行政相对人所受的损失保持 在最小范围和最低程度。这就要求行政机关在行使自由裁量权时， 所采取的对相对人不利的措施和手段必须是最轻微的，不到万不得 已时，不得采取激烈手段。任何干涉措施所造成的损害应当轻于达 成行政目的所获得的利益。另外，行政机关实施行政管理的手段很 多,不同的管理手段所需要付出的管理成本不相同，给行政机关和行 政相对人带来的便利也各不相同。实践中，有的行政机关在选择管 理方式时，只考虑自己是否方便，至于行政相对人是否方便,行政相 对人的权益是否会因这种管理方式受到损害则不大关心。这显然违 背了合理行政的精神。对此，本条明确要求，行政机关实施行政管理 可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于较大程度地保 护公民、法人或者其他组织权益的措施。

第五条行政机关应当将行使行政职权的依据、过程和结果向 公民、法人或者其他组织公开，涉及国家秘密和依法受到保护的商业 秘密、个人隐私的除外。

【释义】本条是关于行政公开原则的规定。

一、行政公开原则的含义

行政公开原则作为现代行政程序法的基本原则之一，是随着20 世纪以来行政程序法兴起、民主参与意识增强和人权理论深人人心 而逐渐渗透在行政程序中，最终作为一项基本原则确立下来的。行政公开是指行政机关在行使行政职权时，除涉及国家秘密和依法受 到保护的商业秘密、个人隐私外，必须向行政相对人及社会公开与行 政职权相关的事项。通过行政公开，行政相对人可以有效参与行政 程序，社会公众可以监督行政机关依法行使职权。行政公开原则涵 盖了信息公开、会议公开、阅览案卷等一系列具体制度。《程序规 定》设专章对行政公开作了具体规定。

二、 行政公开的分类

（一） 政府信息的公开。政府信息是指行政机关在履行职责过 程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，包括行政机关 制定的法规、规章、规范性文件等与公民息息相关的信息。这类信息 虽然不一定与公民自身有直接利害关系，但是宪法赋予公民知情权、 参与权，公民有权获取相关信息并参与行政管理。我国于2007年制 定了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息公开的范 围、公开的方式、救济途径、监督等进行了规范。

（二） 行政过程的公开。具体行政行为的作出，与行政相对人有 着直接的利害关系，所以公民有绝对的知情权。首先，行政机关应当 向行政相对人公布其作出该行政行为的依据，包括具体的事实情况 和所要运用的法律依据，行使行政裁量权需考虑的相关因素等;其 次，作出行政行为的全过程应当向行政相对人公开,涉及行政相对人 重大利益的,还应当举行听证;最后，行政决定必须告知行政相对人， 即决定的内容要以法定的形式通知相对人才具有法律效力,才能够 予以执行。

三、 行政公开原则的例外情形

行政公开原则的例外是指法律规定可以不予公开的情形。公开 追求的是公民对行政管理的参与、对行政权的监督，如果公开所造成 的利益损害大于不公开时，就必须对利益进行衡量，作出最适合的选 择。国家秘密一旦公开，涉及国家的重大利益;依法受到保护的个人 隐私属于基本人权的保护范围;商业秘密一旦泄露,可能造成重大损 失。因此，涉及以上三种情况时，为了保护更大的利益，不予公开。

第六条公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理，提出 行政管理的意见和建议。

行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必 要的条件,采纳其合理意见和建议。

【释义】本条是关于行政参与原则的规定。

一、 参与原则的含义

参与原则是指受行政权力运行结果影响的公民、法人和组织，除 法律有特别规定外，有权参与行政权力的运行过程，并对行政决定的 形成、发展发挥有效作用。行政相对人对行政程序的参与，保证了行 政相对人在行政程序中的主体地位，使行政相对人的权利得到行政 机关的尊重，是行政程序是否公正的首要判断标准。

有学者认为,行政参与仅是行政相对人在行政机关进行行政决 策、制定规范性文件时所享有的一项权利。实际上，行政相对人的参 与还应包括具体行政行为和行政救济等多方面的参与。可以说，行 政相对人在行政程序中的参与应是全方位、多层级的。《宪法》第二 条第三款规定:“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国 家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”参与原则不仅体现 了肯定并尊重公民主体地位、彰显人性尊严的宪法精神，而且是现代 行政程序法的基本要求，同时符合党的十七大关于有序扩大公民政 治参与的精神，是建设参与式行政、合作式行政的有效手段。

二、 行政相对人参与权的基本内容

（一） 听取行政相对人的意见。行政机关在作出可能影响行政 相对人利益的决定之前，必须听取其意见，这是行政相对人有效参与 行政程序的前提条件。《程序规定》中，听取意见制度主要体现在行 政决策、行政执法、特别行为等程序之中。

（二） 行政相对人的陈述和申辩。行政主体在作出不利于行政 相对人的决定前，必须听取有关行政相对人的陈述、申辩。对行政相 对人提出的事实、理由、证据，应当进行认真复核，意见成立的应当采 纳。不得因行政相对人的陈述和申辩,而对其产生偏见并作出对行 政相对人更加不利的决定。

（三）确保行政相对人自主、自愿参加行政程序。对行政相对+ 在行政程序中的人格尊严应给予尊重，权利应给予保障，行政相对又 在行政程序中的行为必须是自主、自愿的，否则就违背了参与原则的 基本精神。

三、行政机关应当为公民参与提供必要条件

《宪法》第二十七条第二款规定:“一切国家机关和国家工作人 员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意 见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务本条第二款是这一 宪法精神的具体化，也是对公民行政参与权的具体保障。为公民、法 人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件，包括召开听取意见 的会议，听证不收取任何费用等。

第七条行政机关行使行政职权，应当遵守法定时限，积极履行 法定职责,提高办事效率，为公民、法人或者其他组织提供优质服务。

【释义】本条是关于高效便民原则的规定。

一、 高效便民原则的含义

髙效便民，是指行政机关能够依法高效率、高效益地行使职权，较大程度地方便人民群众。效率针对行政管理的过程，是办事速度 方面的要求;效益则针对行政管理结果，要求以较少的行政资源投人 实现行政管理目的，并且取得好的效果。高效，是衡量行政机关工作 质量的重要标准，也是检验行政机关是否真正执政为民的试金石。 只有髙效行政，才能真正做到便民、利民、为民。党的十六大报告指 出，“深化行政管理体制改革，要进一步转变政府职能，改进管理方 式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本,形成行为规范、运 转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。高效便民是行政管 理体制改革的重要目标,当然也是行政程序法应当遵循的基本准则。

二、 高效便民原则的基本制度

根据国内外的立法经验，结合我省已有的规定和实际需要，《程序规定》确立了以下制度，以保障高效便民原则的实现：

（一） 期限制度。期限制度是指，行政行为必须在一定期限内完 成，在法定期限届满后仍未完成的，行政机关须承担一定的法律责 任。期限制度一般都要规定法律关系主体做出某种行为的期限，以 及不按期做出的法律后果。《程序规定》在第四章“行政执法程序” 中单列一节“期限”，规定了法定期限制度、限时办结制度、承诺办结 制度、当场办理制度等几种具体制度。《程序规定》规定期限制度的 目的在于提高行政机关的办事效率。

（二） 代理和代表制度。代理属于民事领域的制度，在行政程序 中引人代理制度，一方面可以保护当事人的合法权益，另一方面也可 以避免因当事人本人无法参与行政程序而导致程序的缓滞。代表制 度是指在当事人人数众多的情况下，由全体当事人推举一定代表参 与行政程序的制度。这一制度可以降低当事人和行政机关双方在程 序中的成本。

（三） 简易程序与应急程序。各国和地区的行政程序法在规定 行政行为的一般程序时，都规定了简易程序或者应急程序作为例外。 简易程序和应急程序都是在法定的特殊情况下,所采取的比普通程 序更简便、更经济、更迅捷的程序，以达到提高行政效能的目的。

（四） 行政协助、相对集中行政处罚权、联合执法、并联审批等制 度。这些都是行政机关提高行政效率、提供优质服务的有效措施。

第八条非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更 已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤 销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者 其他组织遭受的财产损失依法予以补偿。

【释义】本条是关于信赖保护原则的规定。

一、信赖保护原则的含义

信赖保护原则肇始于德国行政法院判例，后经日本及我国台湾 地区的效仿、继受与发展，现已成为大陆法系行政法的一般原则。信 赖保护原则导源于民法上的诚信原则，它既是行政法的实体性基本 原则，也是行政程序法的基本原则。其基本涵义是:行政主体做出的 行政行为具有公定力、不可变更力和执行力，行政相对人相信这种效 力，并依此安排自己的生产、生活，行政相对人对行政主体行政行为 效力的信赖应当得到保护。行政行为的效力对行政相对人与行政主 体都有约束力，并且主要是针对行政主体提出的要求。我国2003年 出台的《行政许可法》规定实施行政许可必须遵守诚实信用的原则， 不得擅自改变已经依法生效的行政许可。这是首次在行政许可领域 肯定信赖保护原则，具有重要意义。2004年国务院《全面推进依法 行政实施纲要》也将“诚实守信”作为依法行政的基本要求明确规定 下来:“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经 生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回 或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理 相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”

二、信赖保护原则的基本要求

（一） 非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已 生效的行政决定。否则，行政机关撤销、变更已生效的行政决定的行 为就是违法。

（二） 因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变 更的，应当依照法定权限和程序进行。《程序规定》对行政机关作出 的已生效的行政行为依法应当予以撤销或者变更的情形作出了明确 规定。行政机关行使撤销或者变更权，应当依照法定权限和程序进 行，以实现信赖保护原则保护人民利益、维护法律权威和政府诚信等 方面的要求。

（三） 行政机关依法变更或者撤销已生效的行政决定，可能造成 公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。这种补偿 是对相对人遭受损失的弥补，而不是惩罚性的。这是因为行政机关

行使的撤销或者变更权是合法的。

第九条县级以上人民政府负责本规定在本行政区域内的实施 工作。

县级以上人民政府法制部门和部门法制机构负责本规定实施的 具体工作。

县级以上人民政府办公厅（室）、监察、人事、编制、财政等部门 按照各自的职责分工，做好本规定实施的相关工作。

【释义】本条是关于本《程序规定》组织实施的规定。

要做好《程序规定》的组织实施工作，形成一个领导机构统筹安 排、一个职能部门归口管理、各部门各司其职、全社会共同参与的工 作格局，是非常必要的。

一、 县级以上人民政府负责《程序规定》的实施工作

《程序规定》是规范全省行政机关行政行为程序的总章程。它 的出台，是我省贯彻落实党的十七大和全国人大十一届一次会议精 神、贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的具体措施;是 贯彻落实科学发展观、实现湖南经济社会又好又快发展、推进富民强 省的重要保障;是全面推进依法行政、深化行政管理体制改革、加强 政府自身建设的重大举措。《程序规定》是规范政府共同行为的地 方政府规章，各级政府不但自身要严格遵守，而且有责任监督其所属 工作部门严格执行,才能使《程序规定》真正落到实处。因此，《程序 规定》要求县级以上人民政府负责本规定在本行政区域内的实施 工作。

二、 县级以上人民政府法制部门及部门法制机构负责具体工作

县级以上人民政府法制部门及部门法制机构应当切实抓好《程

序规定》在贯彻实施中的具体工作，在指导、协调、监督等各方面发 挥作用，继续加强对行政程序制度的深入研究和对现实经验的总结， 按照政府的统一部署，具体组织好《程序规定》的实施工作。

三、有关部门履行相关职责

《程序规定》涉及行政管理的各个方面，涉及所有的行政机关， 特别是对有关部门提出了具体要求。因此，做好《程序规定》的具体 实施工作，还必须充分发挥相关部门的积极性。本条第三款规定，县 级以上人民政府办公厅（室）、监察、人事、编制、财政等部门按照各 自的职责分工，做好《程序规定》实施的相关工作。

第二章行政程序中的主体

【内容提要】本章是关于行政程序主体的规定，共19条。行 政程序主体是指能够参与行政程序，并承受行政程序权利和义务的 组织和个人，既包括行政主体，也包括与行政主体相对应的当事人和 其他程序参与人。从行政程序过程论的角度分析，行政程序主体是 行政程序的起点与首要坏节。行政程序主体包括：行政机关、其他行 使行政职权的组织、当事人和其他参与人。

第一节行政机关

【内容提要】本节是关于行政机关的规定，共9条。行政机关 是行政程序的基本主体。本节对行政机关进行了界定，并对行政机 关的职权与管辖、区域经济合作制度、部门联席会议制度、行政协助、 回避制度等相关内容作了规定。

第+条本规定所称行政机关是指各级人民政府及其工作部门 和县级以上人民政府的派出机关。

【释义】本条是对行政机关的界定。

一、国外行政程序法对行政机关的界定

西方国家的理论界和立法实践，对行政机关的理解与我国不同。 行政机关是一个外延非常广泛的概念，是指代表行政主体如国家、地 方自治团体和社会自治体具体实施行政行为的机关。行政机关不是 独立的行政主体，如在美国,美利坚合众国是行政主体，联邦政府是 行政机关，它代表国家——美利坚合众国实施行政行为，其行为的违 法后果如行政赔偿由国家承担。屆外行政程序法对行政机关的规 定，主要采取两种方式:一种是按照行政主体的类别对行政机关作相 应的划分，如意大利1955年《行政程序草案》将行政机关界定为代 表国家、自治区和公共团体所为行政作用的机构。另一种则是从功 能上界定行政机关，如德国《联邦行政程序法》规定:“本法意义上的 机关是指完成公共行政任务的任何单位。”德国《联邦行政程序法》 虽然没有如意大利那样明确行政主体与行政机关的关系，实际上，行 政机关也是指行政主体设立的完成行政职能的机关。

二、我国立法及学术界对行政机关的界定

我国《宪法》、组织法、单行法律法规中都使用了“行政机关”这 一概念，国务院机构改革方案、最 高人民法院关于行政诉讼与行政赔 偿的司法解释中也涉及“行政机关”一词。但对行政机关的界定并 非采用同一标准，其内涵和外延也往往不一致。首先，《宪法》对行 政机关的界定与单行法律有一定差异。《宪法》中所指行政机关是 指中央与地方各级政府。而在单行法律中，行政机关既包括一级政 府，也包括政府职能部门。这是因为《宪法》侧重从行政机关与权力 机关关系的角度界定行政机关，而单行法律主要是从功能的角度作 出界定。其次，最 高人民法院的司法解释中关于行政机关的界定与 单行法律不同。从最 高人民法院关于行政机关的司法解释来看，行 政机关的范围很宽，已经超出了单行法律对行政机关的界定，不仅包 括国家行政机关,还包括被授权行使国家行政职权的组织。

在学术界，对行政机关也存在多种定义。有的学者立足于国家 行政机关与国家权力机关的关系,认为我国国家行政机关是根据权 力机关的决定，依照《宪法》和有关法律的规定组织起来，依法对国 家行政事务进行组织和管理的执行机关。也有学者从行政机关活动 的内容或者设置行政机关的目的表述行政机关的概念，还有学者从

行政机关的外延即范围定义行政机关。

三、本规定对行政机关的界定

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定： “地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方 各级国家行政机关”；“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原 则，设立必要的工作部门”；"省、自治区的人民政府在必要的时候， 经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必 要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公 所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级 人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”。根 据上述规定，行政机关应包括各级人民政府及其工作部门和县级以 上人民政府的派出机关。本节的行政机关是在狭义上使用，仅指本 省行政区域内各级政府的机关，不包括被授权组织和受委托组织。

第十一条行政机关的职权和管辖依照法律、法规、规章规定。

行政机关应当按决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协 调的原则,设定权力结构和运行机制。

上级行政机关可以根据《中华人民共和国地方各级人民代表大 会和地方各级人民政府组织法》和其他有关法律、法规、规章，具体 确定与下级行政机关之间的职权和管辖划分。

县级以上人民政府可以根据《中华人民共和国地方各级人民代 表大会和地方各级人民政府组织法》和其他有关法律、法规、规章， 具体规定所属工作部门的任务和职责,确定所属工作部门之间的管 辖划分。

【释义】本条是关于职权法定原则和管辖法定原则的规定。

一、职权法定原则

职权法定是指行政机关的职权必须由法律规定或者有明确的法 律依据。职权法定是行政组织法最基本的原则。在行政实践中，可

以从四个方面来理解职权法定原则：

（一） 行政机关的权限法定。行政机关的行政权力由法律授予。 法律规定不明确时，行政权力的行使特别是行使权力可能对行政相 对人造成不利影响时，应该奉行"法无明文授权即为禁止”的宗旨。

（二） 行政机关的职责法定。有权必有责，权责有机统一。如果 说权限法定强调行政机关享有行政权力的话，职责法定则强调与权 力相关的责任和义务。就是说，如果在行使权力的过程中，发生了损 害相对人合法权益的情况，行政机关就应该依法承担相应的法律 责任D

（三） 行政机关行使权力的程序法定。行政机关依法定程序行 政，就是必须遵守法律规定的方式、步骤、时限和顺序等程序要求。

（四） 行政机关不得滥用职权。法律对行政机关授权时，一般都 给予行政机关以必要的行政裁量权，即可以选择行使权力的方式，或 在某一个幅度范围内行使权力。行政机关的裁量权不能滥用，应该 符合法律授权目的、公正、效率等要求。

二、 行政三分制

本条第二款主要体现的是“行政三分制”的基本思路。“行政三 分制”是一项重大的政府体制改革，即在政府管理系统内部，建立将 决策、执行和监督职能适度分离并在运行过程中使之既相互制约又 相互协调的行政管理体制。

“行政三分制"就是要在行政事务分析、职能分析的基础上，按 照“以人为本”、“服务为本”、“绩效为本”、"市场化”和“国际化”的 原则，建立现代化的公共行政系统平台。将政府行政管理的决策职 能、执行职能和监督职能适度分离，重组现行的政府机构，并做好配 套制度的建设与改革，力求建立法制化、科学化、现代化的政府工作 系统,是积极主动应对加人WTO后挑战的重要举措。

三、 管辖法定原则

行政管辖权是指行政主体之间就某一行政事务的首次处置所作

的权限划分。这种划分主要发生在纵向的同性质行政主体之间、横 向的不同性质行政主体之间。对于行政主体来说，它是明确了某一 行政事务应当由哪一个行政主体首次处置的问题;对行政相对人而 言，他可以知晓某一行政事务由哪个行政主体处置。虽然行政管辖 权并不涉及行政事务的实体性处置，但它关系到行政主体是否有权 处理该行政事务。管辖法定是指行政机关权力行使的范围和领域， 必须依照法律的相关规定。

本条第三款、第四款分别是关于级别管辖法定和职能管辖法定 的原则性规定。上级行政机关可以根据有关法律、法规、规章的规 定，具体确定与下级行政机关之间的职权和管辖划分;县级以上人民 政府可以根据有关法律、法规、规章，具体规定所属工作部门的任务 和职责，明确所属工作部门之间的管辖划分。至于法律、法规、规章 没有明确规定的，则依照本节的其他有关条文的规定处理。

第十二条法律、法规、规章对上下级行政机关之间的行政职责 分工未作明确规定的,上级行政机关应当按照有利于发挥行政效能、 财权与事权相匹配、权力与责任相一致、管理重心适当下移等原则 确定。

下级行政机关能够自行决定和处理的行政事务，应当由下级行 政机关自行决定和处理。

【释义】本条是关于级别管辖的规定。

一、级别管辖

级别管辖是指行政主体系统中确定上下级行政主体之间首次处 理行政事务的分工和权限。对于各级行政主体的级别管辖如何确 定，我国法律、法规和规章往往只有原则性规定，如《行政处罚法》第 二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具 有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。” 又如《反不正当竞争法》第三条第二款规定:“县级以上人民政府工 商行政管理部门对不正当竞争行为进行监督检查；法律、行政法规规 定由其他部门监督检查的，依照其规定。"在实践中，因为规定上的 不具体导致的级别管辖权争议时有发生。

二、法律、法规、规章没有明确规定时确定级别管辖的原则

从现代社会科学的理论来看，可以用来解释行政管辖权的法理 基础至少有社会分工理论、有限政府理论和行政效率理论等，具体到 级别管辖的确认来看,确定级别管辖既要确保行政事务的有效处理， 又不能违背法治的精神。因此，应当考虑以下四个原则：

（一） 有利于发挥行政效能。社会现代化过程客观上要求行政 权高效率运行，以满足行政主体协调日益复杂的社会关系的需要。 因此，行政权的配置，必须以提高行政效率为标准。

（二） 财权与事权相匹配。政府的事权，即政府的事务权限，一 般是指政府管理国家和社会事务，提供公共服务等方面的权力;政府 的财权,即政府的财政权限，一般是指政府取得财政收人，安排财政 支出，以及对国有资产进行管理、使用等方面的权限。只有各级政府 所拥有的事权、财权达到大体相对称的程度，政府才能有效地对国 家、社会事务进行管理，并提供相应的公共服务，这也是对我国这些 年来政府事权、财权配置基本经验的总结。

（三） 权力与责任相一致。即确定级别管辖应当坚持权责一致 原则，要保证行政主体的职责和权力相对应，有多大的责任，就应该 有多大的权力，反之亦然。

（四） 管理重心适当下移。强调管理重心适当下移，是考虑到下 级行政主体更接近需要处理的行政事务的发生地，能够充分考量与 所处理的行政事务相关的各种因素，也可以为行政相对人行使权利 提供更多的便利条件。同时，有利于上级行政机关对下级行政主体 处理行政事务提供业务和政策指导，也有利于上级行政机关用更多 的时间来考虑宏观的行政管理问题。因此，下缀行政机关能够自行 处理的行政事务，应当由下级行政机关自行处理和决定。

第十三条法律、法规、规章对地域管辖未作明确规定的，按照 下列原则确定：

（-）涉及公民身份事务的，由其住所地行政机关管辖;住所地 与经常居住地不一致的，由经常居住地行政机关管辖;住所地与经常 居住地都不明的，由其最后居住地行政机关管辖；

（二） 涉及法人或者其他组织主体资格事务的，由其主要营业地 或者主要办事机构所在地行政机关管辖；

（三） 涉及不动产的，由不动产所在地行政机关管辖；

（四） 不属于本款第（一）至第（三）项所列行政事务的，由行政 事务发生地的行政机关管辖。

【释义】本条是关于地域管辖的规定。

^_、地域管辖

我国目前关于行政机关管辖的规定，散见于各单行法律、法规和 规章，缺乏统一的具体规定,而且对管辖的规定主要以职能管辖、级 别管辖为主，除《行政处罚法》等少数法律规范外，很少对行政机关 的地域管辖作出明确规定。

地域管辖是指行政主体系统中确定同级同职行政主体之间首次 处理行政事务的分工和权限。任何一个行政主体都有其独立的行政 管辖区域，但是，由于行政事务的纷繁复杂，可能会出现两个以上行 政区域内的行政主体对同一行政事务都有管辖权，这就需要明确由 哪一个行政主体管辖。

二、法律、法规和规章未作明确规定时，确定地域管辖权的原则

（一）方便行政相对人主张权利。确定地域管辖时，应当充分考 虑到方便行政相对人行使权利，尽量降低行政相对人的参与成本，这 是行政程序便民原则的基本要求。涉及公民身份事务的，由住所地 或者居住地管辖，如婚姻登记;涉及法人或者其他组织主体资格事务 的，由其主要营业地或者主要办事机构所在地管辖，如企业注册等。

（二）方便行政主体行使管辖权。方便行政主体行使管辖权是 指行政主体能够以最低的成本管理行政事务。行政事务发生地往往 存在着可以证实该行政事务的主要证据，从便利性的角度出发，由行 政事务发生地的行政主体管辖，有利于行政主体收集证据、走访证人 等。我国《行政处罚法》确立的地域管辖就是以“违法行为发生地” 为依据。这一原则的意义在于，它既有利于行政主体减轻行政管理 的成本,也有利于行政相对人通过行政主体保护自己的合法权益。

第十四条行政机关之间发生职权和管辖权争议的，由争议各 方协商解决，协商不成的，按照下列规定处理：

（一） 涉及职权划分的，由有管辖权的编制管理部门提出协调意 见，报本级人民政府决定；

（二） 涉及执行法律、法规、规章发生争议的，由有管辖权的政府 法制部门协调处理;对需要政府作出决定的重大问题，由政府法制部 门依法提出意见，报本级人民政府决定。

【释义】本条是关于行政管辖权争议处理的规定。

行政管辖权的冲突是行政领域中经常发生的现象。本条所涉及 的行政管辖权争议主要包括职权划分的争议和执行法律、法规、规章 时发生的争议。

一、职权划分争议的解决

职权划分争议，即职能管辖权的冲突，是指不同职能的行政主体 之间的管辖权冲突。比如非法出版的音像制品由文化部门管理，非 法出版的淫秽音像制品由公安部门管理。如果文化部门查处了淫秽 音像制品，观与公安部门发生了管辖权冲突。

涉及职权划分的冲突，《地方各级人民政府机构垛置和编制管 理条例》第十条第二款规定:“行政机构之间对职责划分有异议的， 应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机 关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提 出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。”据此，本 条第一项规定，涉及职权划分的，由有管辖权的编制管理部门提出协 调意见，报本级人民政府决定。

二、执行法律、法规、规章时发生争议的解决

执行法律、法规、规章时发生的管辖权争议，一般有以下几种 类型：

（一） 同职能不同区域行政主体之间的地域管辖权冲突。这种 行政管辖权的冲突原因主要是:行政事务涉及两个以上的行政区域， 这两个行政区域内，对此行政事务有法律上管辖权的行政主体都行 使管辖权，或者都不行使管辖权。

（二） 同职能不同级的行政主体之间的级别管辖权冲突。行政 主体以层级作为行使行政权的基本方式，但这种层级制的运转必须 以行政主体上下级之间做必要的分工为前提，如果行政主体上下级 之间的分工发生重叠或者交叉，就可能发生管辖权冲突。

（三） 不同职能的行政主体之间的职能管辖权冲突。这种冲突 的产生主要是因为对法律的理解不同。

根据《湖南省行政执法条例》的相关规定，涉及行政执法中发生 的争议，应当协商解决;协商不成的，由同级或者共同的上一级人民 政府依法处理。本条第二项进一步明确，行政执法过程中发生争议 的，一般问题应当由有管辖权的政府法制部门进行协调。需要政府 作出决定的重大问题，由政府法制部门提出意见，报本级政府决定。

第十五条各级人民政府之间为促进经济社会发展，有效实施 行政管理，可以按照合法、平等、互利的風则开展跨行政区域的合作。

区域合作可以采取签订合作协议、建立行政首长联席会议制度、 成立专项工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。

上级人民政府应当加强对下级人民政府之间区域合作的组织、 指导、协调和监督。

【释义】本条是关于府际区域合作制度的规定。

区域合作是指不同区域的人民政府之间为了促进经济社会的发 展而建立的相互合作关系。区域合作制度主要体现的是政府之间的 关系。协调府际关系，促进政府间合作机制的建设，必须发挥法律的 作用，实现政府间关系的法律化、制度化和科学化。

一、 区域合作的基本原则

区域合作是一种竞争与合作的关系。在政府间开展竞争与合 作，必须坚持一些基本的原则，以引导和促进竞争合作有效开展。这 些原则包括:一是合法原则，即竞争与合作必须符合法律所规定的条 件、程序和手段等，在法律尚无明确规定的情况下，必须符合法治精 神，这是政府依法行政的重要方面。二是平等原则，即合作各方政府 不分地区、财政状况等，平等参与合作，这是区域合作的基本前提。 三是互利原则，这要求合作各方政府诚实守信，本着互利、双赢的原 则开展竞争与合作，在面临利益冲突肘，不能牺牲其他地区的利益谋 求自身发展。

二、 区域合作的基本方式

（一） 签订合作协议。就我国目前各经济区域的合作模式来看， 各经济区域的形成都是以各地政府签署相关的经济合作章程或协议 为标志。由于区域合作依靠的不是简单的行政计划，而是将政府的 作用集中在撤除区域行政壁垒，提供区域无差异的公共产品，充分利 用市场机制等方面。因此，各种经济合作协议的核心内容都表现为 相关行政壁垒的撤除，以此充分发挥市场机制的作用，消除因行政区 划的分割对经济发展造成的不良影响，实现经济一体化。毫无疑问， 这些合作协议的订立必然会推动区域内经济社会的发展。

（二） 建立行政首长联席会议制度。目前，我国经济比较发达的 长三角地区和珠三角地区，在地方政府合作制度建设方面已经有了 一些创新，其中就包括地方政府首长的定期会议。事实证明，这一做 法是符合目前实际情况的，也取得了一定成效。

（三） 成立专项工作小组。本着专业、精简、高效的原则，设立专 项工作小组是区域合作的重要方式。这些专项工作小组都具有一定 的管理、协调、研究分析和组织职能。

（四） 推进区域经济一体化。区域经济一体化是发挥各地比较 优势，形成整体优势的必然选择。近年来，我国经济出现产业结构趋 同的重要原因之一，就是缺乏区域经济一体化发展的意识和观念。 通过推进区域经济一体化，确立其以优势产业为龙头的产业发展格 局，才能真正做到发挥各地区的比较优势，形成区域经济的整体 优势。

三、上级政府在协调下级政府合作关系过程中的职责

本条第三款对上级政府在协调下级政府间关系过程中的职责作 了专门规定。上级政府的职责主要有以下两个方面:一是组织协调 职责，如提出区域经济发展与经济协调的建议;协调不同区域利益主 体间的关系并约束地方政府行为等。二是监督职责，即监督下级政 府在合作过程中的行为，制裁违法违规的行政机关及其工作人员。

第十六条行政管理涉及多个政府工作部门的，可以建立由主 要部门牵头、其他相关部门参加的部门联席会议制度。

部门联席会议制度应当明确牵头部门、参加部门、工作职责、工 作规则等事项。

部门联席会议协商不成的事项，由牵头部门将有关部门的意见、 理由和依据列明并提出意见，报本级人民政府决定。

【释义】本条是关于部门联席会议制度的规定。

部门联席会议制度在西方国家协调部门关系方面发挥着重要作 用。部门联席会议的特点是联席会议成员是机构而非个人;不仅召 开负责人联席会议，更多的是由成员单位的工作人员进行研究和协 商，提出议题、问题及政策建议。这种模式有多方面的优点:一是问 题找得比较准确;二是提供领导决策时，往往已经有了协商一致的建 议；三是因为问题和政策出自具体工作人员，而且经过了反复协商和 论证，所以提出的措施一般比较符合实际，落实起来也比较容易。

党的十七大报告指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有 效统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。部门联席会议 制度就是部门间协调配合机制的重要组成部分，在我国行政实践中 已经得到了广泛的应用。例如国务院在给国家统计局《关于拟请批 复服务业统计部际联席会议制度的请示》（国统字〔2007〕138号）的 批复中，同意建立由统计局牵头的服务业统计部际联席会议制度，并 对主要职能、成员单位、工作规则和工作要求作了较为详细的规定。

本条第一款规定行政管理涉及多个部门的，可以建立部门联席 会议制度，由主要部门牵头，其他相关部门积极参与配合。行政事务 纷繁复杂，涉及多个部门往往是很常见的，如何有效实施管理，对部 门间的关系是一个挑战。加强部门间的协调配合，是迎接挑战的重 要方式。

本条第二款是关于部门联席会议制度的主要内容的规定。部门 联席会议必须明确牵头部门、参加部门、工作职责、工作规则等事项, 形成一个部门为主、相关部门配合、职责分工明确、工作规则合理有 序的格局。这样才能限度地整合部门资源、共同实施好行政 管理。

部门联席会议只是部门间的协调机制，协商不成的，应当由政府 作出决定，牵头部门应当把有关部门的意见、理由和依据上报政府。

第十七条有下列情形之一的，行政机关应当请求相关行政机 关协助：

（_）独自行使职权不能实现行政目的的；

（二） 不能自行调查执行公务需要的事实资料的；

（三） 执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌 握，自行收集难以获得的；

（四）其他必须请求行政协助的情形。

被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务，不得推倭或者 拒绝协助。不能提供行政协助的，应当以书面形式及时告知请求机 关并说明理由。

因行政协助发生争议的，由请求机关与协助机关的共同上一级 行政机关决定。

实施行政协助的，由协助机关承担责任;根据行政协助做出的行 政行为，由请求机关承担责任。

【释义】本条是关于行政协助的规定。

关于行政协助，我国单行法律中只有原则性规定，在实践中发生 的行政协助行为，大多是靠行政手段或者领导权威来推行。本条对 行政协助的情形、被请求协助的行政机关的义务、因行政协助发生争 议的解决以及行政协助的法律后果等作了规定。

一、 行政协助的概念

行政协助是指行政主体在履行职责过程中，遇到自身无法克服 的障碍难以实现行政目的时，向无隶属关系的其他行政主体提出公 务上的协助请求，被请求机关依法在自身法定权限范围内提供职务 上的帮助，以支持请求机关实现其行政职能的法律制度。

行政协助对于保障行政权顺利运行，提高行政效率，节约执法成 本，解决行政职权日益专业化和管理事务日益复杂化等问题有着重 要的价值。

二、 行政协助的法律特征

（一） 行政协助的主体是没有相互隶属关系的行政机关。行政 协助只发生在相互没有隶属关系的行政主体之间。行政主体与非行 政主体之间不存在行政协助的法律关系。有隶属关系的行政主体间 发生需要提供职务帮助的情形时，通过“命令一服从”、“请示一批 复”程序解决,也不适用行政协助。

（二） 行政协助具有公务性。请求行政协助的机关必须是在履 行行政职能涉及的事务上提出协助请求，被请求机关也必须是在自 身行政职权范围内提供帮助。行政机关的非公务活动不属于行政 协助。

（三） 行政协助的动因是行政职权障碍。这种行政职权障碍，来 源于请求机关不具有某种行政资源等事实原因和不具有某种行政权 能等法律原因，还可以是来源于自身执行职务会带来严重不经济等 原因。

（四） 行政协助具有程序性。行政协助不得任意进行，请求机关 提出协助请求的条件、方式、内容必须合法，被请求机关实施协助应 当在自身法定权限范围内依法定程序进行。

（五） 行政协助具有法定性。当行政机关符合请求协助的条件， 且不存在被请求机关可以拒绝协助的法定理由时，被请求机关必须 给予行政协助，否则将承担相应的法律责任。

三、关于争议的处理及法律后果的承担

行政协助把请求协助的行政主体和被请求行政协助的行政主体 联系在一起，共同保障行政职务顺利履行。但也带来了因行政协助 发生的争议如何解决以及如何分担法律责任的问题。如果争议解决 和问责机制不明确，不仅不利于行政协助本身的良性发展，而且对行 政相对人的利益保障也会出现障碍。因此本条第三、四款对行政协 助的争议解决和法律后果的承担作了明确规定。

第十八条行政机关工作人员执行公务时，有下列情形之一的， 本人应当申请回避;本人未申请回避的，行政机关应当指令回避，公 民、法人或者其他组织也可以提出回避申请：

（一） 涉及本人利害关系的；

（二） 涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血 亲关系以及近姻亲关系的亲属有利害关系的；

（三｝其他可能影晌公正执行公务的。

行政机关工作人员的回避由该行政机关主要负责人或者分管负 责人决定。行政机关主要负责人的回避由本级人民政府或者其上一 级主管部门决定。

【释义】本条是关于行政回避的规定。

一、 行政回避的界定

行政回避是指行政机关工作人员在行使职权过程中，因其与所 处理的事务有利害关系，为保证实体处理结果和程序进展的公正性， 根据当事人、行政机关工作人员的申请或者行政机关的指令，有权机 关依法终止其职务行使的一种法律制度。

回避作为一项法律制度具有悠久的历史。无论在专制还是民主 的法律制度中，都存在回避制度。英国普通法中自然公正原则所派 生出一条重要的规则就是:“任何人都不得在与自己有关的案件中 担任法官。"确立回避这一法律制度与人们对法律公正的期待有关。 回避裁决与自己有利害关系的争议是程序公正的基本要求。通过将 可能不公正主持程序和裁决的行政机关工作人员排除在行政程序 外，可以消除相对人对程序不公正的怀疑，提高其对行政决定的 认同。

二、 行政回避的基本内容

（一） 立法依据。关于行政回避问题，只有《公务员法》等少数行 政法律规范作了规定。近年来,随着对公民权利本位认识的不断深 人,一些行政法律规范开始注重对公民权利的保护，明确规定回避制 度，如《道路交通安全法》。

（二） 回避事由。回避的事由一般来说是行政机关工作人员与 所处理的事务有利害关系。所谓利害关系，是指事务处理的结果可 能影响到负责处理事务的行政机关工作人员的金钱、名誉、亲情等。 行政机关的任何一项职权都是要由具有自然人特性的国家公务员来 行使，而每个国家公务员都生活在一定的社会关系中，社会关系的复 杂性使他们在行使职权处理行政事务过程中，经常会遇到本人与其 所处理的案件之间存在着一定利害关系的情况，尤其是在其出生地 或长期在一地任职的公务员，这种情况更是经常发生。

（三） 回避范围。即在哪些情况下行政机关工作人员应当回 避。什么情形构成回避往往是由法律明确规定的。本条中，回避 范围包括•.第一，涉及本人利害关系的。这是“任何人不得担任自 己的法官”最直接的体现。第二，涉及与本人亲属有利害关系的。 这里的亲属主要包括夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲 关系以及近姻亲关系。第三，其他可能影响公正执行公务的。这是 一个兜底条款,除上述情形外,有其他关系如师生关系、同事关系、上 下级关系等可能影响行政行为公正性的，行政机关工作人员也应当 回避。

（四） 回避方式。

1. 自行回避。即行政机关工作人员认为自己与本案有法律规 定的回避情形时，向本行政机关主动提出回避申请。

2. 申请回避。即当事人认为负责处理案件的行政机关工作人 员有法律规定的回避情形时，在行政程序结束之前依法向有权限的 行政机关提出要求该行政机关工作人员回避处理该行政事务的 请求。

3. 指令回避。即行政机关工作人员有法律规定的回避情形应 当回避而未回避的，行政机关应当指令其回避。

三、行政回避的时间限制

行政程序结束后当事人不得提出回避申请。程序权利的行使有 严格的时间限制。当事人事后提出回避申请的情形主要是:第一，事 先知道回避情形的存在，事后因不满结果才提出回避申请。对这种 情况，应作为放弃申请权处理。第二，事后才知道回避情形。对于这 种情况，如果行政机关工作人员没有告知其回避申请权，可以以程序 违法的理由在行政救济程序中提出来;如果行政机关工作人员已经 告知过回避申请权的，则可以视为放弃申请权。

第二节其他行使行政职权的组织

【内容提要】本节是关于其他行使行政职权的组织的规定，共 4条。从我国现有法律规定来看，在行政机关之外，享有行政权的组 织包括两类：一类是被授权组织，其具有与行政机关类似的地位；一 类是被委托组织，其不具有行政主体的地位，行为后果归属于委托行 政机关。

第十九条其他行使行政职权的组织包括法律、法规授权的组 织和依法受委托的组织。

法律、法规授权的组织在法定授权范围内以自己的名义行使行 政职权，并承担相应的法律责任。

依法受委托的组织在委托的范围内，以委托行政机关的名义行 使行政职权，由此所产生的后果由委托行政机关承担法律责任。

行政机关的内设机构和派出机构对外行使行政职权时,应当以 其隶属的行政机关的名义作出行政决定，由此所产生的后果由行政 机关承担法律责任。法律、法规另有规定的除外。

【释义】本条是关于其他行使行政职权的组织及其法律地位 的规定。

一、行政授权

我国理论界关于行政授权的通说认为，行政授权是指法律、法规 将某一行政职权授予有关组织，后者据此取得行政职权，并独立承担 该职权行为的法律效果。被授权人是国家行政机关之外的其他组 织。从现有法律规定来看，被授权人大致包括:社会团体，如律师协 会、个体劳动者协会等;企事业组织，如收容救助站、卫生防疫站等; 有关的技术检验、鉴定机构等。

我国行政法律规范中的授权也只指法律、法规授权。《行政诉 讼法》第二十五条、《行政复议法》第十五条、《国家赔偿法》第七条中 所指授权均限定于法律、法规。只承认法律、法规授权使得实践中大 量存在的规章授权只能作为委托处理。关于授权规则，我国现行法 律规定极不完备，还未形成系统的授权规则。例如，《行政处罚法》 第十七条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可 以在法定授权范围内实施行政处罚。”《行政诉讼法》第二十五条第 四款规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织 是被告。"这些规定肯定了法律法规授权的组织的法律地位,但是对 授权的条件、范围、程序和后果没有作明确规定。

二、行政委托

行政委托,是指行政机关依照法律、法规、规章的规定，将自身某 一行政职权交由其他组织或者个人行使的制度。关于行政委托的法 律规定，以《行政处罚法》有关委托的规定为基础，其他法律法规、司 法解释从不同角度予以补充和发展，虽然比较分散，但总体上已经比 较完备。依法受委托的组织在委托的范围内，以委托行政机关的名 义行使行政职权，由此所产生的后果由委托行政机关承担法律责任。 这一点已经为立法所肯定，例如《行政处罚法》第十八条第二款规 定:“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责 监督，并对该行为的后果承担法律责任。”《行政诉讼法》第二十五条 第四款规定:“由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的 行政机关是被告。”

具体来说，行政委托的法律要件包括:第一，委托必须有法定依 据。行政机关必须在法律、法规、规章规定可以委托时，才能委托。 没有法定依据的委托，是不合法的，也是无效的。第二，委托行政机 关必须拥有法定权限。委托机关在进行行政委托时，其委托给受委 托人的公权力必须是其自身合法拥有的职权。如果行政机关把本身 不拥有的公权力委托给受委托人行使，是超越权限的委托，也是无效 的。第三，行政委托必须符合法定程序。第四，受委托组织必须符合

法定条件。

行政机关通过其内设机构和派出机构实施行政管理，虽然也是 一种委托，但由于行政机关与其内设机构、派出机构存在正常的内部 关系，因而不包含在这里的行政委托之中，内设机构、派出机构行使 职权时，应当以其隶属的行政机关的名义实施行政管理，由此产生的 法律后果由其隶属的行政机关承担，但法律、法规另有规定的除外。

第二十条法律、法规、规章规定行政机关可以委托其他组织行 使行政职权的，受委托的组织应当具备履行相应职责的条件。

【释义】本条是关于受委托组织的条件的规定。

关于受委托组织的资格,《行政处罚法》第十八条规定:“行政机 关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本 法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他 组织或者个人实施行政处罚。”第十九条规定：“受委托组织必须符 合以下条件:（一）依法成立的管理公共事务的事业组织；（二）具有 熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；（三）对违法行为需要 进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检 查或者技术鉴定。”除受委托组织的资格外，一些地方法规和规章对 行政委托的条件予以进一步细化，进行了专门规定。

本条对受委托组织的条件作了原则性规定：

1. 依法成立并具有管理公共事务职能的组织。与《行政处罚 法》将受委托主体限于管理公共事务的事业组织不同，本条只要求 受委托主体为依法成立的组织。因为《行政许可法》规定，行政许可 的被委托组织只能是行政机关。

2. 具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。被委托 行使行政职权的组织必须具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工 作人员，这是有效实施行政管理的必然要求。

3. 对委托实施的行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当 具有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。受委托组织应当 具有相应的技术检查或者技术鉴定的条件，即必须具有相应的设备 和技术水平，或者有能力和条件组织进行相应的技术检查或者鉴定。

第二+—条委托行政机关与受委托的组织之间应当签订书面 委托协议,并报同级人民政府法制部门备案。委托协议应当载明委 托事项、权限、期限、双方权利和义务、法律责任等。

委托行政机关应当将受委托的组织和受委托的事项向社会 公布0

【释义】本条是关于委托协议及委托公开的规定。

从国外行政程序法对行政委托的规定来看，行政委托通常应当 签订委托协议，且委托协议必须对外公告。例如,西班牙《公共行政 机关法律制度及共同的行政程序法》第十三条第三款规定:“根据委 托部门所隶属的行政机关及委托部门职能所在地区，委托职能及其 撤销均须在《国家官方公报》、《自治区官方公报》或《省官方公报》 上予以公布。"我国台湾地区“行政程序法”第十五条也规定，对委托 事项及法规依据应当公告，并刊登在政府公报或者公开发行的报 刊上。

关于行政委托的相关程序，我国法律鲜有具体规定，法规或者规 章有所涉及。例如《福建省行政执法程序规定》第十二条规定:“委 托行使行政执法权，应办理书面委托手续，委托书应加盖委托机关的 印章，并载明下列事项：（1）委托机关的名称、地址、法定代表人姓 名；（2）被委托机关、组织的名称、地址、法定代表人姓名；（3）委托事 项、权限、期限。”在《鸡西市行政执法程序委托规定》中，还出现了委 托合同的字样，并对行政委托的事前审批和事后备案都予以规定，内 容上更具可操作性。本条第一款明确要求，委托应当签订书面委托 协议，载明委托事项、权限、期限、双方权利和义务、法律责任等，并报 同级人民政府法制部门备案。这是对行政委托程序的进一步细化， 从程序上对行政委托的实施提出了具体要求。

行政委托的后果是本应由某行政机关行使的权力转由另一主体

行使，这种权力行使主体的变化直接涉及行政相对人的利益，行政相 对人理应对行政委托享有知情权。因此,本条第二款明确规定，委托 行政机关有义务将受委托的组织及委托事项向社会公布。这样既有 利于保障行政相对人的合法权利，也有利于社会公众监督权的行使。

第二十二条受委托的组织应当自行完成受委托的事项，不得 将受委托事项再委托给其他组织或者个人。

【释义】本条是关于禁止再委托的规定。

委托依法成立的其他组织行使行政职权,是行政机关行使行政 职权的有益补充。但是为了防止行政委托的滥用，必须对行政委托 进行限制，即受委托的组织应当自行完成受委托的事项，不得将受委 托事项再委托给其他组织或者个人。《行政处罚法》第十八条第三 款明确规定:“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施 行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”本条 的规定与该规定的内涵是一致的。

受委托的组织不得再委托其他任何组织或者个人行使行政职 权，是因为，受委托的组织本身并不具有相关的行政职权，它行使的 职权归属于委托机关。因此，受委托组织本身并没有职权可供委托 出去，因而也不具有委托权，不能再行委托。这也体现了行政授权与 行政委托的区别:第一，授权是法律、法规明确授予非行政机关某些 行政职权，委托是有行政权的行政机关将其部分职权委托给其他组 织行使。第二，依法被授权的组织以自己的名义行使职权，而受委托 的组织只能以委托机关，而不能以自己的名义独立行使职权。第三， 依法被授权的组织有独立的法律地位，对自己所实施行为所产生的 后果承担法律责任，而受委托组织以委托行政机关的名义实施的行 政行为，由委托机关承担相应的法律后果。

第三节当事人和其他参与人

【内容提要】本节是关于当事人和其他参与人的规定，共6 条。当事人是指因与行政行为有法律上的利害关系而参与行政程序 的公民、法人或者其他组织。利害关系人是指与行政行为的结果有 法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织。除当事人、利害关系 人外，还有一些主体参与行政程序，包括当事人、利害关系人的代理 人、代表人，还包括公众、专家、咨询机构等。当事人、利害关系人、代 理人、代表人主要适用于具体行政行为，特别是行政执法行为；公众、 专家和咨询机构更多出现在抽象行政行为如行政决策中，当然也涉 及部分行政执法情形。

第二十三条本规定所称当事人是指与行政行为有法律上的利 害关系，以自己名义参与行政程序的公民、法人或者其他组织。

【释义】本条是关于当事人的界定。

一、 域外行政程序法对当事人规定的模式

总体来看，域外行政程序法有关行政程序当事人的规定有以下 几种模式:第一种模式是对当事人不作任何专门规定，只是在有关行 政程序的章节或者条文中附带规定当事人的权利义务。第二种模式 是通过术语解释明确当事人的范围，同时在有关行政程序的章节或 者条文中附带规定当事人的权利义务。第三种模式是在行政程序的 总则部分，设立专门的章节集中规定当事人的有关事项，如当事人的 概念、种类、权利能力、行为能力、权利等。第四种模式是设立专门的 篇章，从行政法律关系和行政程序主体的角度，将当事人与行政机关 并列规定。

二、 我国有关当事人法律规定的分析

从现行法律规定来看，对当事人范围的界定可分为两类:一类将 当事人的范围仅限于行政行为所直接针对的人或者组织，如《劳动 行政处罚听证程序规定》，这也是我国行政法律规范最通常的标准； 另一类是将当事人认定为与行政行为有利害关系的所有人。

《最 高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问 题的解释》第十二条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公 民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。” 鉴于行政诉讼与行政程序之间存在的对应关系，凡能成为行政程序 当事人的人，必有资格作为行政诉讼的原告，行政诉讼的原告资格与 行政程序的当事人资格具有一致性。因此，可以说最 高人民法院的 该司法解释为当事人资格确定了两条标准:一是与行政行为有法律 上的利害关系;二是公民、法人和其他组织。第一条标准是实质标 准，第二条标准是形式标准。本条参考了这一标准，将当事人界定为 “与行政行为有法律上的利害关系，以自己名义参与行政程序的公 民、法人或者其他组织”。

第二十四条与行政行为的结果有法律上的利害关系的公民、 法人或者其他组织,是利害关系人，行政机关应当通知其参与行政 程序。

【释义】本条是关于利害关系人的界定。

从世界各国和地区行政程序法的规定来看，利害关系人和当事 人之间存在着包容关系。例如，奥地利1991年《普通行政程序法》 第九条规定:“得请求官署执行职务，或官署之行为与其有关者，为 利害关系人;利害关系人因请求权或法律上利益而参与该案件者，为 当事人。”

与当事人相比，利害关系人的主要特点有:第一，利害关系人对 某一行政行为本身可能不存在直接的利害关系，但是该行政行为的 结果必然会对利害关系人的合法权益产生影响;第二，利害关系人参 加行政程序有两种途径:一是利害关系人自己主动申请参加行政程 序;二是行政机关依职权通知其参加行政程序。本条明确规定行政 机关应当依职权通知利害关系人参加行政程序。

区分当事人和利害关系人的意义在于:第一，有利于行政机关把 握当事人和利害关系人的范围。第二，有利于保护公民的救济权。 公民是否可以对行政行为申请复议或者提起诉讼，取决于是否与本 案具有法律上的利害关系，在具有法律上的利害关系的情况下，即使 没有被行政机关确认为当事人，作为利害关系人，仍然可以寻求法律 救济。

第二十五条限制行为能力人可以参与与他的年龄、智力相适 应的行政程序;其他行政程序由他的法定代理人代理，或者征得他的 法定代理人的同意。

无行为能力人由他的法定代理人代为参与行政程序。

当事人、利害关系人可以委托1至2名代理人参与行政程序，法 律、法规、规章明确规定当事人、利害关系人必须亲自参与行政程序 的，还应当亲自参加行政程序。

【释义】本条是关于行政程序中代理制度的规定。

一、 国外行政程序法关于代理制度的规定

国外行政程序法几乎都有代理制度的内容，由代理人参与行政 程序是各国行政程序法赋予当事人的一项基本权利。德国《行政程 序法》第十四条对全权代理作了详细规定，同时还在第十六条规定 了行政程序中的指定代理，即对于无代理人的，监护法院根据行政机 关请求，指定合适的代理人。奥地利《行政程序法》也有类似规定。

二、 我国关于当事人的代理制度

关于当事人的代理制度，地方性法规、规章作出了一些规定。如 《湖南省行政处罚听证程序规定》第十三条第三款规定，当事人为 无行为能力或者限制行为能力的公民，由其法定代理人参加听证。” 《技术监督行政案件听证工作规则》第十二条规定：“行政相对人可

以亲自参加听证，也可以委托一至两名代理人参加听证。委托代理 人参加听证的，应当提交书面委托书。”在行政救济法律规范中，《行 政复议法》第十条第五款规定：“申请人、第三人可以委托代理人代 为参加行政复议。”不过，上述规定内容比较简单，主要集中在对当 事人委托代理人权利的确认，并未对代理制度的其他内容作出全面 规定。

三、本条规定的代理制度

关于当事人的代理制度，既可以作出原则性规定，也可以作出详 细具体的规定。原则性规定主要是参照民事法律规范有关代理的规 定，同时针对行政程序的特殊性作出补充规定。细化规定是针对行 政程序本身的特点，对行政程序的代理种类、适用条件、法律后果等 予以详细规定。从我国行政实践来看，参照民法有关代理的规定，已 成为不成文的共识。

本条第一款、第二款是关于法定代理的规定。参照民法有关规 定，将参加行政程序的当事人、利害关系人分为完全行为能力人、限 制行为能力人和无行为能力人。所谓无行为能力人，是指不满十周 岁的未成年人和不能辨认自己行为的精神病人;所谓限制行为能力 人，是指十周岁以上的未成年人和不能完全辨认自己行为的精神病 人。无行为能力人由他的法定代理人代为参加行政程序;限制行为 能力人，可以参加与其年龄、智力状况相适应的行政程序，其他行政 程序由他的法定代理人代理，或者征得他的法定代理人的同意。

本条第三款是关于委托代理的规定。即使当事人、利害关系人 为完全行为能力人，从为了更好地实现其权利的角度出发，仍然允许 其委托1至2名代理人参加行政程序。但某些情况下，除了代理人 参加行政程序外，还要求当事人、利害关系人亲自参加，即法律、法 规、规章规定当事人、利害关系人必须亲自参加的，当事人、利害关系 人应当亲自参加。这一般是指某行政事务与当事人、利害关系人的 人身密不可分，不亲自参加可能不利于行政事务的处理。

第二十六条当事人、利害关系人人数众多，没有委托共同代理 人的，应当推选代表人参与行政程序。代表人代表全体当事人、利害 关系人参与行政程序。

代表人的选定、増减、更换，应当以书面形式吿知行政机关。

【释义】本条是关于行政程序中代表制度的规定。

代表制度适用于当事人、利害关系人人数众多的情况下，由当事 人、利害关系人从其中推出代表人，代表全体当事人、利害关系人参 与行政程序。在行政程序中规定代表制度符合市场经济的效益原 则，有助于节省大量的人力、物力、财力，达到降低行政成本的目的。

适用代表制度的条件有以下三个方面：

（一） 当事人、利害关系人人数众多。如何对“人数众多”进行界 定，可以根据实际情况并参照有关规定。如：《行政复议法实施条 例》第八条规定:“同一行政复议案件申请人超过5人的，推举1至5 名代表参加行政复议。”《最 高人民法院关于适用〈中华人民共和国 民事诉讼法〉若干问题的意见》第五十九条规定，将人数众多界定为 W人以上。

（二） 当事人、利害关系人与同一行政行为具有法律上的利害关 系。这是适用代表制度最主要的条件。只有成员之间都与同一行政 行为有利害关系，他们之间才有共同的利益。否则，代表制度就失去 了存在的基础。

（三） 代表人合格。代表人是否合格关系到能否维护其他当事 人、利害关系人的合法权益。一般来说,代表人应当符合以下条件： 第一，是该行政行为的当事人或者利害关系人;第二，具有完全行为 能力;第三，能公正、妥善地维护全体当事人、利害关系人的利益;第 四，合法产生并为其他成员所信赖。

本条第二款规定,代表人的选定、增减、更换，应当书面告知行政机关。

第二十七条公众、专家、咨询机构等依照本规定参与行政 程序。

【释义】本条是关于其他行政程序参与人的规定。

党的十七大报告强调：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽 民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障 人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”要“推进决策科学化、民主 化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度， 制定与群众利益密切相关的法律法规和公众政策原则上要公开听取 意见' 要实现行政的科学化、民主化,就必须完善深人了解民情、 充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的机制。

本条将公众、专家、咨询机构作为重要的行政程序参与人，主要 是为了完善行政程序特别是行政决策程序，为公众参与、专家咨询等 建立有效的参与途径和长效的参与机制，这本身也是行政程序建设 的必然要求。

一、 保障公众参与

公众参与既是行政科学化的保障，也是行政民主化的体现。为 此,要不断扩大公众参与的机会，完善公众参与制度。在这方面，我 国现行法律已经作了一些规定。例如，《行政许可法》规定，法律、法 规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要 听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社 会公告，并举行听证。这些法律制度为公众参与提供了法律依据。

二、 强化专家、咨询机构的作用

在西方发达国家，政府往往借助专家和咨询机构帮助政府决策， 各种官方和非官方的咨询机构在政府的决策过程中发挥着重要的作 用。这种做法值得我们参考借鉴。我们要加强研究、咨询机构的建 设，充分发挥专业咨询机构在行政管理中的作用，为科学民主行政提 供依据。一方面，要充分利用现有的研究、咨询机构的专家力量，建 立专家数据库，为行政管理提供“外脑系统”；另一方面，还要继续加 强专门的研究、咨询机构建设，培养一大批咨询人才。

第二十八条行政程序参与人在行政程序中，依法享有知情权、 参与权、表达权、监督权。

【释义】本条是关于行政程序参与人权利的规定。

我国现有程序立法在规定行政机关与公民的地位方面，明显偏 向于行政机关，轻视当事人。表现在法律条文上，有关行政机关的规 定多，有关当事人的规定少;表现在内容方面，有关行政机关权力的 规定多、义务规定少，有关当事人的义务规定多、权利规定少。造成 这种局面的主要原因在于我国传统理论强调行政的管理职能，认为 国家设立行政机关的目的就在于对公共事务进行管理，这种管理理 论表现在程序立法上，就是以行政机关为中心，侧重于行政权力的有 效运行，将行政相对人看作行政权力的客体，忽视对其权利的确认与 保障。

随着我国市场经济的发展，行政的本质逐渐被认知，管理不再被视为行政的功能，行政的服务性日益得到理论界与实践界的认 同，已经意识到，行政的根本意义在于为社会、为相对人提供公法意 义上的服务。服务行政的兴起使得当事人的权利在程序立法上得以 重视，对当事人权利的规定在整体条文中所占比重日益提高，对权利 的保障也趋于完善。以《行政许可法》为例，其总则部分将公开、公 平、公正、便民、信赖保护等确定为行政许可的基本原则，在行政许可 程序中规定了当事人的知情权、陈述权、申辩权、救济权等多项基本 程序权利，体现了对当事人权利的尊重与保障。本条对行政程序参 与人在行政程序中享有的权利作统一规定，以更好地保护当事人的 合法权利，也是党的十七大报告精神的具体落实。

（一）知情权。又称知悉权、资讯权、信息权或了解权，是政治民 主化的一种必然要求和结果。知情权涉及公法、私法领域，既是公民 基本的政治权利，也是公民的民事权利、经济权利、发展权利。知情 权包含知政权、社会知情权、个人信息知情权。知政权，是指民众依 法享有的知悉国家事务、政府行为以及国家机关工作人员的活动和 了解国家法律法规和政策的权利。社会知情权，是指民众享有对感 兴趣的社会现象和社会问题、社会发展变化的了解和知悉的权利。 个人信息知情权，是指民众依法享有了解涉及本人的相关信息的 权利。

（二） 参与权。主要是tglAi众依法通过各种途径和形式，参与管 理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利。这里的 “各种途径和形式”，包括座谈会、论证会、听证会、批评、建议、通过 媒体和网络讨论国家政务等。

（三） 表达权。《宪法》第三十五条、第四十条、第四十一条、第四 十七条规定，公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，有权 对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，有申诉、控 告、检举的权利，有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的 自由等。这些权利的行使，就是公民表达权的基本内容。

（四） 监督权。是指民众有监督国家机关及其工作人员公务活 动的权利，主要包含批评权、建议权、控告权、检举权，它是公民参政 权中的一项不可缺少的内容，是国家权力监督体系中一种活力的监督。

行政程序参与人在行政程序中依法享有的知情权、参与权、表达 权、监督权，是统一的整体，相辅相成，缺一不可。没有民众对政府公 共决策和行政管理的知情，就谈不上参与;没有知情，民众也无从表达；而没有充分自由的表达，所谓的知情权和参与权都是虚的，最终监督权也无法实现;没有监督权，其他权利就有可能得不到落实。

第三章行政决策程序

【内容提要】行政决策是指在行政管理活动中，行政机关对管 理事项作出某种决定或选择的活动或过程。社会事务纷繁复杂，要 求行政机关在履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”过程 中，根据现实情况，作出某种决断。行政决策是行政管理的重要方 式，体现了政府对经济社会发展的导向。行政决策权是行政权力的 核心，是行政管理的首要环节，对整个行政管理活动产生决定性的影 响。但是实践中由于程序缺乏，责任意识淡薄，决策随意性强，"三 拍”（决策拍脑袋、执行拍胸脯、出事拍屁股）等现象屡见不鲜，严重 影响了行政机关的形象，制约了经济和社会的发展。所以很有必要 对行政决策的程序加以规范。本章将行政决策程序分为重大行政决 策程序和制定规范性文件程序两节予以阐述。

第一节重大行政决策

【内容提要】本节是对重大行政决策程序的规定。国务院《全 面推进依法行政实施纲要》要求“健全行政决策机制”和“完善行政 决策程序”。党的十七大报告也要求“推进决策科学化、民主化”。 进行重大行政决策必须坚持中国共产党的领导，实行依法决策、科学 决策和民主决策，经过启动、调查研究、公布草案、专家论证、合法性 审查、集体审议决定等几个环节，实行公众参与、专家咨询和政府决 定相结合的决策机制，并使决策、执行、监督相互制约、相互协调，切 实保证重大行政决策合法合理。

第二十九条县级以上人民政府作出重大行政决策，适用本节 规定。

县级以上人民政府工作部门和乡镇人民政府的重大行政决策程 序参照本节规定执行。

重要紧急情况必须由政府立即决策的，可以由政府行政首长或 者分管副职按职权临机决定，并及时在政府常务会议上通报或者向 行政首长报告。

起草地方性法规草案和制定规章，适用《中华人民共和国立法 法》、《规章制定程序条例》和《湖南省人民政府制定地方性法规草案 和规章办法》等有关法律、法规、规章的规定，涉及重大行政决策事 项的，还应当适用重大行政决策程序。

【释义】本条是关于重大行政决策程序适用范围的规定。

要规范重大行政决策程序,必须首先明确重大行政决策程序的 适用范围。因为不同的重大行政决策，其程序是有所不同的。本条 主要在于明确适用范围及相关问题。

一、县级以上人民政府的重大行政决策适用本节程序

重大行政决策程序适用于县级以上人民政府的重大行政决策。 需要注意的是：

（一） 重大行政决策适用本节程序。一般行政决策不适用本节 程序。至于什么是重大行政决策，本节第三十一条作了具体规定。

（二） 县级以上人民政府的重大行政决策适用本节程序。政府 工作部门和乡镇人民政府的重大行政决策参照本程序。根据《宪 法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规 定，乡镇人民政府主要负责执行本级人民代表大会的决议和上级国 家行政机关的决定、命令，需要进行重大行政决策的事项很少。另外 由于乡镇政府需要决策的事项不如县级以上人民政府需要决策事项 那么涉及面广，影响重大，如果严格适用本节规定的程序，反而不利 于提髙行政效率。所以乡镇人民政府作出重大行政决策时，参照适 用本节规定。政府工作部门包括政府的组成部门、直属机构等，主要 是执行本级政府的决定、命令，它的重大行政决策一般都需要提交本 级人民政府决定并以政府的名义作出。特定情况下，需要以自己名 义作出的，则应该参照本节的相关规定。

二、 重要紧急情况下的重大行政决策程序

凡是重大行政决策事项一般要遵守本节程序，包括由政府全体 会议或者常务会议集体审议决定。但是在特定情况下，允许政府行 政首长或者分管副职临机决断。

（一） 适用这一规定的前提条件是发生了重要紧急情况且须立 即决策。重要紧急情况是指可能造成人民群众生命、财产严重受损、 影响社会稳定或者其他严重不良后果的情形。必须指出的是，对 “重要紧急情况”不能任意扩大解释。立即决策是指必须立即决定， 并采取相应措施，防止上述严重后果的产生。如果是不需要立即决 策的，则不能适用本规定。

（二） 行政决策可以不经集体审议。由于情况重要紧急，来不及 召开政府常务会议，只能由政府行政首长临机决断。当行政首长不 在的时候，分管副职可以代为决策。

（三） 事后必须及时在政府常务会议上通报或向行政首长报告。 临机决断是对重要紧急情况的处置，程序简单,赋予了行政首长较大 的权力。为了加强对这种权力的监督，要求决策者事后向政府常务 会议通报，分管副职决策的，还应及时向政府行政首长报告。

三、 重大行政决策与起草地方性法规草案和制定规章

起草地方性法规草案和制定规章，本来属于重大行政决策的范 畴，但是考虑到《立法法》、《规章制定程序条例》和《湖南省人民政府 制定地方性法规草案和规章办法》等已经对其程序进行了详细和明 确的规定,分为立项、起草、审查、决定和公布几个环节，所以本条将 起草地方性法规草案和制定规章的程序与重大行政决策程序区别开 来,适用现行法律、法规、规章已经确定的程序。但是如果在起草地 方性法规草案和规章时涉及本节规定的重大行政决策事项时，还应 当同时遵循本节规定的程序。

第三十条行政决策必须坚持中国共产党的领导，实行依法决 策、科学决策和民主决策。＞

【释义】本条是关于重大行政决策应当遵循的原则的规定。

重大行政决策作为行政决策中的重中之重，是对行政管理中最 为重要的事项作出某种决定或者选择。决策是否正确，直接关系到 政府能否顺利履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”职 能，能否助推经济社会又好又快发展。历史经验告诉我们，决策的失误是较大的失误。在我国，各级行政机关行使着很大的权力，掌握着 许多的资源，决策稍有不慎,就会造成不可挽回的损失。特别是在当 前各级政府面临的经济社会发展任务十分繁重的情况下，只有把行 政决策纳人规范化、制度化、法律化的轨道,才能避免失误，才能更好 地为经济社会发展服务。这就要求健全行政决策机制，完善行政决 策程序，在进行重大行政决策时坚持中国共产党的领导，以党的方 针、政策、路线为指导，并实行依法决策、科学决策和民主决策。

一、重大行政决策坚持中国共产党的领导

坚持中国共产党的领导是四项基本原则的核心内容。建党以 来，我们在党的领导下取得了丰硕成果,建立了新中国，取得了社会 主义建设的伟大成就。坚持中国共产党的领导，是我们开展工作的 政治保证、组织保证、思想保证。

坚持中国共产党的领导，就要求在进行重大行政决策时,一定要 和党中央的有关要求和精神保持高度一致，认真研究和学习党中央 的路线、方针、政策，积极贯彻党中央的指示和要求，认清国内外形 势，结合本地的实际情况，科学判断，合理决策。要充分尊重同级地 方党委的领导，把同级地方党委的决定、要求和指示落实到重大行政

决策中来。有些重大行政决策，要按要求做到事前请示、事后报告。

二、依法决策、科学决策和民主决策

国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，要“实行依法决策、 科学决策、民主决策”。依法决策是前提，科学决策是目标，民主决 策是保障。实行依法决策、科学决策、民主决策，是重大行政决策合 法、科学、公开、公平、公正、高效、诚信的重要保障，是我国社会主义 政治文明建设的基本内容，是社会主义市场经济发展的客观要求，也 是建立法治政府的一项重要任务，具有重大的现实意义。

（一） 依法决策。依法决策就是指重大行政决策必须按照法定 权限和法定程序作出。按照法定权限决策，是指各级政府要根据 《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以 及其他法律、法规规定的权限，行使重大行政决策权,不得越权决策。 按照法定程序决策，是指重大行政决策要严格遵循相应的步骤、顺 序、时间和方式。本节规定重大行政决策必须经过启动、调查研究、 公布草案、专家论证、合法性审查、集体审议决定等几个环节，否则就 是违法。依法治国是我们建设中国特色社会主义现代化国家的一项 基本国策。强化依法决策意识，提高依法决策水平，是实现依法治国 的重要保证。

（二） 科学决策。科学决策是指在科学的决策理论指导下，按照 科学的决策程序，运用科学的决策方法进行决策。也就是说，决策的 内容必须是科学的，符合经济、社会发展规律，有利于解放和发展生 产力，得到广大人民群众的普遍认同和拥护。实行科学决策，必须要 有完善的决策制度作为保证。没有制度，科学决策就只能是句空话。 要建立和健全下列制度：

1.建立和完善重大行政决策公示和听证制度。重大行政决策 的依据、过程、结果都要向社会公开，让群众知晓和监督。涉及公众 重大利益、公众对决策方案有重大分歧、可能影响社会稳定的重大行 政决策都要举行听证。

2.建立专家咨询制度。专家咨询制度是科学决策的重要条件， 专家通过对决策方案的可行性或不可行性进行研究,发现决策存在 的问题，尽量避免决策失误或少失误。

3.集体决策制度。进行重大行政决策，必须发挥集体的智慧。 未经集体讨论，任何个人不得做出决策。集体决策也是社会主义民 主政治的重要表现。

4.决策责任追究制度。必须建立决策责任追究制度，实行“谁 决策，谁负责”。

（三）民主决策。民主决策是指根据党的十七大报告关于“丰富 民主形式，拓展民主渠道，保障人民知情权、参与权、表达权、监督 权”的要求，重大行政决策的作出必须经过民主程序，保障人民群众 充分参与决策过程、广泛听取人民群众的意见，体现和反映人民群众 的意愿和要求，代表人民群众的根本利益;要公布重大行政决策的事 项，允许人民群众提出决策建议;要公布重大行政决策方案草案，采 取座谈会、协商会、开放式听取意见等手段和方式征求公众意见，使 决策真正体现民主性。要将决策置于群众的监督之下，让权力在阳 光下运行，防止重大行政决策权的滥用。

第三+_ 条本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政 府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、 与人民群众利益密切相关的下列行政决策事项：

（一）制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会 发展规划、年度计划；

（二） 编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划；

（三） 编制财政预决算，重大财政资金安排；

（四） 重大政府投资项目；

（五） 重大国有资产处置；

（六） 资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计

划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等 方面的重大措施；

（七） 重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价 格的确定和调整；

（八） 行政管理体制改革的重大措施；

（九） 其他需由政府决策的重大事项。

重大行政决策的具体事项和量化标准，由县级以上人民政府在 前款规定的范围内依法确定，并向社会公布。

【释义】本条是关于重大行政决策具体事项的规定。

一、 重大行政决策事项的含义

重大行政决策事项是指涉及经济社会发展全局、社会涉及面广、 专业性强、与人民群众利益密切相关，由县级以上人民政府作出决定 或者选择的行政管理事项。涉及经济发展全局，是指对整个经济社 会发展的方针、路线、思路的设计和规范,例如编制国民经济和社会 发展的规划、财政预决算。社会涉及面广，是指覆盖的面积大，可能 对众多单位、组织和个人利益产生影响，例如行政体制改革的重大措 施。专业性强,是指属于特定领域、特定行业，需要专门的知识和技 能才能处理好的事务，例如资源开发、环境保护等方面的重大举措。 与人民群众利益密切相关，是指对人民群众的生命、财产、健康等合 法权益产生重要影响，例如价格、食品管理、社会保障等方面的重大 举措。

二、 重大行政决策事项的分类

本条共规定了九项事项为重大行政决策事项，涉及经济发展、社 会管理、环境保护、重要公共产品和公共服务、政府自身建设等几个 方面。

（一）制定经济和社会发展重大政策措施,编制国民经济和社会 发展规划、年度计划。制定经济和社会发展重大政策措施，是指对本 行政区域内的经济和社会发展的总体思路作出规范、调整和引导。

例如走新型工业化道路就是一项经济和社会发展的重大政策措施， 是我省工业化发展的重要思路。一般来说，经济和社会发展重大政 策措施主要体现在国民经济和社会发展规划中，也可以单独制定。

国民经济和社会发展规划主要用于阐明战略意图，明确政府工 作重点，引导市场主体行为，是未来经济社会发展的宏伟蓝图，是政 府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。 国民经济和社会发展规划分为长期规划、中期规划和年度计划。

（二） 编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划。根据国 务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，总 体规划是国民经济和社会发展的战略性、纲领性、综合性规划，是编 制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的 依据,其他规划要符合总体规划的要求。专项规划是以国民经济和 社会发展特定领域为对象编制的规划,是总体规划在特定领域的细 化，也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投 资和财政支出预算，制定特定领域相关政策的依据。区域规划是以 跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总 体规划在特定区域的细化和落实。

（三） 编制财政预决算，重大财政资金安排。财政预算是年度财 政收支计划，它是政府为实现其职能，有计划地筹集和分配财政资金 的主要工具，是政府的基本财政计划。财政决算是指政府的年度会 计报告，是根据年度预算的最终执行结果编制的。决算同预算相适 应，通过决算可以检查和总结预算执行情况。重大财政资金安排是 指出于特定的目的和用途，将较大数额的财政资金用于特定事项的 活动。

（四） 重大政府投资项目。重大政府投资是指政府为了实现其 职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投人较大数额 的资金用以转化为实物资产的行为和过程。

（五） 重大国有资产处置。重大国有资产处置是指政府通过行 使国有资产所有者职能的政府部门，对国有资产进行处理、配置和产 权移转等处分的管理活动。又称“国有资产处分”。国有资产处置 是国家作为资产所有者的基本经济权力，是国家产权的核心。

（六） 资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计 划生育、教育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等 方面的重大措施。

（七） 重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价 格的确定和调整。行政事业性收费是行政性收费和事业性收费的总 称。行政性收费，是指国家行政机关或政府授权履行行政管理职能 的单位，为履行行政职能，加强社会、经济、技术管理，依照法律、法规 所收取的费用。事业性收费，是指国家机关、事业单位为社会或个人 提供特定服务所收取的费用，它不以盈利为目的，但有强制性、垄断 性，其收费标准按提供服务的合理费用或收益制定。根据《价格法》 第十八条的规定，下列商品和服务可以实行政府定价：（1）与国民经 济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格；（2）资源稀缺的少 数商品价格;（3）自然垄断经营的商品价格；（4）重要的公用事业价 格;（5）重要的公益性服务价格。重要的行政事业性收费以及政府 定价的重要商品、服务价格是指对上述收费、商品和服务的确定和调 整可能对经济发展、社会稳定和群众利益造成重大影响。

（八） 行政管理体制改革的重大措施。根据党的十七届二中全 会《关于深化行政管理体制改革的意见》，行政管理体制改革主要包 括加快政府职能转变、加强依法行政和制度建设、深化政府机构改革 等方面。行政管理体制改革的重大举措是指对政府职能转变、依法 行政和制度建设、政府机构改革作出重大规范和调整的行为。

（九） 其他需由政府决策的重大事项。

三、重大行政决策事项范围的量化

考虑到各地各级的差异性和实际情况的复杂性,本条规定重大 行政决策的具体事项和量化标准，由县级以上人民政府依法确定。

县级以上人民政府在确定重大行政决策的具体事项和量化标准时， 需要注意的是：

（一） 要在本级人民政府的法定权限范围内确定。我国现行的 法律、法规、规章对省市县三级政府的法定权限作了明确的划分，例 如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:“市 辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若 干街道办事处”，如果县政府将设立街道办事处作为本级人民政府 重大行政决策的范围就构成违法。

（二） 要紧密结合本地的实际情况加以明确。由于各地经济和 社会发展水平不一致，各地重大行政决策的量化标准也可能不一致。 例如长沙市比湘西自治州的经济发展水平髙一些，在量化重大财政 资金数额时，就要比湘西自治州高一些。

为了监督和规范县级以上人民政府具体确定和量化重大行政决 策事项，本条要求县级以上人民政府必须向社会公布其确定和量化 的重大行政决策的具体事项。

第三十二条政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使 决策权。

政府分管负责人、政府秘书长或者政府办公室主任协助行政首 长决策_o

政府工作部门、下级人民政府以及公民、法人或者其他组织认为 重大事项需要提请政府决策的,可以提出决策建议。

县级以上人民政府应当建立健全行政决策咨询机制，完善行政 决策的智力和信息支持系统。

决策承办单位依照法定职权确定或者由政府行政首长指定。

【释义】本条是关于重大行政决策主体的规定。

一、行政首长行使重大行政决策权

（一）重大行政决策权实行行政首长负责制。行政首长负责制 是指国家行政机关首长在所属行政机关中处于核心地位，在本机关 依法行使行政职权时享有最髙决定权，并对该职权行使后果负个人 责任的行政领导制度。它是我国宪法确立的一项重要制度。《宪 法》第八十六条规定:“国务院实行总理负责制。各部、各委员会实 行部长、主任负责制。”第一百零五条规定:"地方各级人民政府实行 省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”行政首长负责制具有事 权集中、权责明确、指挥灵敏、行动迅速的优点。在重大行政决策中 同样遵循行政首长负责制，由政府行政首长代表本级政府对重大行 政决策事项行使决定权。

（二）政府分管负责人、政府秘书长或者政府办公室主任协助行 政首长决策。行政首长需要副职协助自己工作，分担某些具体工作， 代表首长行使某些特定的职权，发挥整体效率。这是现代行政发展 的需要。为了发挥集体的智慧，更好更快地进行重大行政决策，政府 分管负责人、政府秘书长或者政府办公室主任应当协助行政首长 决策。

二、重大行政决策建议的提出

重大行政决策建议可以由下列三类单位率者人员提出：

（一》由政府行政首长和分管负责人提出。政府行政首长享有 重大行政决策权，当然可以提出重大行政决策的建议。政府分管负 责人协助行政首长分管某项工作，可以在其职责范围内提出决策 建议。

（二） 由政府工作部门、下级人民政府提出。政府工作部门、下 级人民政府在实际工作中，认为重大事项需要提请本级和上级政府 决策的，可以提出决策建议。提出决策建议,应当符合两个条件:第 一，事项重大，必须符合本节第三十一条规定的事项;第二，事项必须 属于本级人民政府或者上级人民政府的决策权限范围。

（三） 由公民、法人或者其他组织提出。为了让人民群众较大程度参与国家事务的管理，反映广大人民群众的利益诉求，走群众路

线，公民、法人或者其他组织可以提出重大行政决策建议。

三、 重大行政决策咨询机制

重大行政决策涉及面广、专业性强、影响巨大。为了保障决策科 学地作出，应当为行政首长决策建立咨询机制，提供相应的信息支持 和智力支持。党的十七大报告提出“要推进决策科学化、民主化，完 善决策信息和智力支持系统”，目的也就是为了能够让政府在决策 时综合掌握更多的信息，更加全面地了解需要决策的事项,保证决策 合理科学地作出。因为研究机构能够相对独立地进行研究，并向决 策者提供各种方案。

从近年来看，美国、日本、德国等主要发达国家逐步形成了政府 系统内部的专门咨询机构、半官方的和民间的咨询机构（思想库）相 结合的多层次、多元化的决策咨询体系，在政府决策中发挥了强有力 的支持功能。国外大多数决策咨询机构一般在组织上不隶属于政府 或企业、事业实体,也不受其约束与控制。提供咨询的人员或机构不 受任何社会力量和利害关系左右，而是站在独立立场上，凭借自己智 力和信息处理、分析手段及相应的职业准则来提供服务。

所以，本条要求县级以上人民政府应当逐步建立和健全决策咨 询机构，完善行政决策的智力和信息支持系统。要尊重知识，重视人 才，建立适应不同类型决策的智囊团，科学、合理、民主地使用"内 脑”和“外脑”。各级政府之间应该完善信息系统，加强信息共享，下 级人民政府可以使用上级人民政府的专家库。

四、 决策承办单位的确定

决策承办单位是指重大行政决策建议立项之后，具体负责落实 重大决策的调查研究、起草草案、公布草案、听取意见等一系列相关 工作的有关单位。一般来说，承办单位都是有法定职权，与重大决策 有密切联系的单位。例如财政预算一般都由财政部门作为决策承' 单位。

决策承办单位可以由两种方式来确定:一种是根据法律、法劫 规章规定确定;一种是政府行政首长指定。行政首长指定又可以又 分为三种情况:一是该事项法律、法规和规章没有明确属于某个部门 的职责，由行政首长确定某个部门承办该事项;二是决策事项涉及两 个以上的部门，需要行政首长选择一个部门作为主要承办单位;三是 该事项虽然根据法律、法规和规章属于某个部门的职责，但是由该部 门负责承办可能不适合。 '

第三十三条政府行政首长提出的重大行政决策事项，由行政 首长交承办单位承办，启动决策程序。

政府分管负责人、政府工作部门和下一级人民政府提出的重大 行政决策事项的建议，由政府行政首长确定是否进入决策程序。

【释义】本条是关于重大行政决策启动的规定。

一、 政府行政首长享有重大行政决策启动权

重大行政决策的启动是重大行政决策能否进入重大行政决策程 序的首要环节。根据行政首长负责制，行政首长个人对其所在的行 政机关职权范围内的事负有处理的全权，并承担相应的责任。为了 充分保证政府行政首长行使重大行政决策权的完整性和独立性，本 条规定政府行政首长享有重大行政决策启动权。

二、 重大行政决策启动的种类

根据重大行政决策建议提出方式的不同，重大行政决策的启动 分为两种情况。即重大决策事项由行政首长提出的，由行政首长直 接启动决策程序;政府分管负责人、政府工作部门和下级人民政府提 出的重大行政决策建议，由行政首长根据情况决定是否启动决策 程序。

这里需要注意的是，本节第三十二条规定公民、法人或者其他组 织也可以提出重大行政决策的建议。对这些建议应当先交相关部门 和政府进行研究。如果成熟的，由相关部门或者政府提请政府行政 首长启动重大行政决策程序。

第三十四条决策承办单位对拟决策事项应当深入调查研究， 全面、准确掌握决策所需信息，结合实际拟定决策方案，并按照决策 事项涉及的范围征求有关方面意见，充分协商协调,形成决策方案 草案。

对需要进行多方案比较研究或者争议较大的事项，应当拟定两 个以上可供选择的决策方案。

决策承办单位应当对重大行政决策方案草案进行合法性论证。

决策承办单位可以委托专家、专业服务机构或者其他有相应能 力的组织完成专业性工作。

决策承办单位可以对重大行政决策方案进行成本效益分析。

【释义】本条是关于重大行政决策方案草案起草工作的规定。

_、重大行政决策的调查研究

重大行政决策程序启动之后，就进人了调查研究环节。决策承 办单位应当根据决策目标和工作计划，深人开展调查研究，全面、准 确地收集相关信息，必要时可考察、学习借鉴省内外的先进经验。一 般来讲，重大行政决策调查研究应当包含以下内容:（1）重大行政决 策事项的现状;（2）实施重大行政决策事项的必要性；（3）重大行政 决策要解决的主要问题；（4）重大行政决策事项可供参考的资料； （5）实施重大行政决策的可行性；（6）实施重大行政决策事项的措 施;（7）实施重大行政决策事项的利弊分析；（8）其他需要补充的 内容。

在经过充分调查研究后，决策承办单位应该根据本地的实际情 况，形成决策方案。决策方案应该既要立足实际，又要放眼未来，具 有一定的前瞻性和战略性。在特定情况下对需要进行多方案比较研 究或者争议较大的事项，应当拟定两个以上可供选择的决策方案。

二、广泛征求意见

决策方案拟定后，承办单位要多方面听取意见，尤其是要征求决 策事项涉及的有关方面的意见，充分协调协商，形成正式的决策方案

草案。

三、 决策承办单位的合法性论证

决策承办单位对重大行政决策方案进行合法性论证，是指决策 承办单位的法制机构或者聘请法学专家对重大行政决策方案下列问 题进行审查:（1）是否超越法定权限;（2）是否违反上位法的规定和 世界贸易组织规则；（3）是否适当；（4）是否违反法定制定程序； （5）是否存在其他法律方面的问题。

本条规定的合法性论证与第三十九条的合法性论证或者审査是 两回事。第一，主体不同,本条合法性论证的主体是决策承办单位的 法制机构或者组织的有关专家，后者是政府法制部门。第二，审査的 时间不同，前者是在草案形成之前，后者是在草案形成之后。

四、 委托专门人员完成专业性工作

在一些情况下，重大行政决策事项涉及非常专业的问题，决策 承办单位难以独立完成。这时，决策承办单位应当发挥髙校、相关 专业机构和研究力量的作用，请求专家或专业机构完成这些专业 性工作。

五、 成本效益分析

成本效益分析，是指通过比较项目的全部成本和效益来评估项 目价值的一种方法。成本效益分析法最开始是用于企业财务（公司 金融）的分析，后来慢慢延伸到政府决策中，以寻求在政府决策中以 最小的成本获得较大的收益，常用于评估需要量化社会效益的公共 事业项目的价值。成本效益分析方法在西方国家被普遍运用。美国 最早对联邦政府水利资源利用进行成本效益分析法。1950年以后， 这种技术才在公共投资上广泛运用。在我国，比较有名例子就是三 峡大坝的建设问题。三峡大坝能够带来防洪、发电、航运、养殖、保护 生态等巨大的正面效益,但是也会带来居民转移等方面的经济社会 成本，但是总的来说利远远大于弊。

第三+五条除依法不得公开的事项外,决策承办单位应当向 社会公布重大行政决策方案草案，征求公众意见。公布的事项包括：

（-）重大行政决策方案草案及其说明；

（二） 公众提交意见的途径、方式和起止时间；

（三） 联系部门和联系方式，包括通信地址、电话、传真和电子邮 箱等。

决策承办单位公布重大行政决策方案草案征求公众意见的时间 不得少于20日。

【释义】本条是关于公布重大行政决策草案的规定。

决策承办单位经过调查研究，形成草案之后，必须经过本节第三 十五条至第三十八条规定的公布草案、专家论证、公开听取意见和听 证会等环节，如果没有经过上述环节,可能就构成程序违法。但是行 政效率是行政管理的生命，为了既保证重大行政决策科学性、民主 性，又保证重大行政决策的效率，在制度设计上，公布草案、专家论 证、公开听取意见、听证会等环节采取并联的方式，可以同时进行，分 别完成，并无先后顺序，以较大程度降低重大行政决策所耗时间 成本。

一、 公布重大行政决策方案草案

公布草案,是听取公众意见，实行民主决策的基本条件。根据国 务院《全面推进依法行政纲要》规定:“除依法应当保密的外，决策事 项、依据和结果要公开。”本条规定公布重大行政决策方案草案是决 策过程公开的重要举措，是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权 的重要体现。公布重大行政决策方案草案有利于群众知晓政府信 息，有利于集中民智、反映民意，有利于减少重大行政决策通过以后 的执行阻力，减少社会矛盾，有利于服务型政府、法治政府、廉洁政府 的建设。

二、 公布的内容

公布的内容包括：

（一） 重大决策方案草案及其说明。为了更好地让群众了解重 大行政决策方案草案，提出意见，应当公布重大决策方案草案及其说 明。草案说明应当包括下列内容:（1）重大行政决策的必要性、可行 性;（2）草案起草过程;（3）拟定的重大行政决策措施;（4）其他需要 说明的事项。

（二） 公众提交意见途径、方式。重大行政决策承办单位应当采 取便民、灵活的原则，拓展公众提交意见的途径和方式，便于公众提 出意见。公众可以通过来信、来电、来访等多种方式提出自己的意见 和建议。现在是信息时代,网络发达，要实现公众提交意见途径和方 式的多元化。重大行政决策承办单位应当允许公众在指定网站留 言、电子邮件等多种形式提出意见。决策承办单位应当向社会公布 公众提出的意见及意见采纳的情况。

（三） 联系部门和联系方式。重大行政决策承办单位应当指定 本单位特定的部门或者机构专门负责公众意见的收集，并确定责任 人，保证责任落实到位。联系部门和联系方式,包括通信地址、电话、 传真和电子邮箱等，应当向社会公布。

三、 公布的方式和时间

重大行政决策承办单位应当通过报纸、网站等多种形式向社会 公布重大行政决策方案草案。除此之外,决策承办单位还可以采取 新闻发布会、广告栏等方式公布重大行政决策方案草案。

为了避免决策承办单位敷衍塞责，设定过短的时间，不利于公众 提出意见。本条规定决策承办单位应当合理规定征求意见的时间， 征求意见的时间不得少于20日。

四、 例外规定

重大行政决策方案草案原则上都应当公开，但是在特定情况下 不能公开。根据《信息公开条例》第八条规定:“行政机关公开政府 信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”第十四 条规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的

政府信息。”重大行政决策是涉及本地区经济社会发展全局、社会涉 及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的行政决策事项,一般 情况下不涉及商业秘密和个人隐私。如果公布重大行政决策方案草 案可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，则不能予以 公布。如果重大行政决策方案可能涉及国家秘密，则应当按照《信 息公开条例》的有关规定进行保密审查，属于国家秘密的则不能 公开。 '

第三十六条决策承办单位应当组织3名以上专家或者研究咨 询机构对重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证。

决策承办单位应当从与重大行政决策相关的专家中随机确定或 者选定参加论证的专家，保证参加论证的专家具有代表性和均衡性。

专家进行论证后，应当出具书面论证意见，由专家签名确认。专 家对论证意见的科学性负责。

决策承办单位应当对专家论证意见归类整理，对合理意见应当 予以采纳;未予采纳的，应当说明理由。专家论证意见及采纳情况应 当向社会么〜布。

【释义】本条是关于重大行政决策专家论证的规定。

一、美国专家咨询制度简介

专家具有比较超脱，有专业知识的优点。因此,能够提供较为符 合实际的决策意见。在西方发达国家,政府往往借助社会咨询机构 帮助政府决策，各种官方和非官方的咨询机构在政府的决策过程中 发挥着重要的作用。

从湖北省政府发展研究中心为此赴美考察团的《美国公共政策 决策咨询考察报告》来看，早在20世纪二三十年代，美国在公共政 策决策过程中就开始重视咨询专家和政策分析研究机构（或称智囊 机构、思想库）的意见。当时美国成立了一批致力于运用专业知识 分析公共政策的机构。他们通过专业分析，帮助决策者和公众了解 各种政策选择的可能后果和影响。目前，美国约有两千多家政策分 析研究机构，可分为四类。第一类是官方设立的政策研究机构，如白 .宫的总统经济顾问委员会等。第二类是政府合同型政策研究机构， 如著名的兰德公司。他们由政府提供研究经费和委托合同，为政府 提供政策咨询研究报告。第三类为独立型政策研究机构，主要由独 立的公益性团体或个人设立和资助，就公共政策发表独立的研究报 告。如布鲁金斯学会。第四类是游说推销型政策研究机构，他们由 特定的利益团体设立或接受特定利益团体的资助委托，发表的政策 分析报告更多地代表了特定利益团体的观点。

在美国，政策研究机构公共政策决策和公共事务中发挥了五大 作用。第一，他们是决策者政策理念的主要来源。政策研究机构的 主要工作是探求传播知识理念，目的是使决策者接受研究成果，使其 理念能够落实在具体的政策制订中。第二,政策研究机构是政策制 定过程中专业知识的提供者。政策研究机构可为决策者提供多方案 的政策选择，并对不同的选择作出专业的评估、比较和分析，从而弥 补政策制定者和决策者专业知识深度和广度上的不足。第三，政策 研究机构是公共政策的评论者。通过对政策制定过程、执行过程和 效果的分析、评论，政策研究机构帮助社会公众对政策作出公正评 价，帮助政府检讨得失和提髙决策能力。第四，政策研究机构是高级 官员和专家的人才库和蓄水池。通过实习和合作伙伴关系等方式， 政策研究机构为政府培养新兴的政策制定者，是政府甄选高级官员 的人才库。第五，政策研究机构是美国新闻媒体公共政策信息的权 威来源。媒体可从政策研究机构获得更全面的公共政策信息和评 论，帮助公众深人了解公共政策议题。

二、重大行政决策专家论证

国务院《全面推进依法行政纲要》指出：“涉及全国或者地区重 大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必 要性和可行性论证。”《湖南省全面推进依法行政五年规划》也指出： “建立行政决策的专家论证制度，对重大宏观决策、关系国计民生的 重大项目安排及涉及地区经济社会发展的重大决策，以及专业性较 强的决策事项，在决策前，应当组织专业机构或专家进行必要性和可 行性论证。”根据上述要求，本条规定决策承办单位应当组织3名以 上专家或者研究咨询机构对重大行政决策进行必要性、可行性、科学 性论证_。

（一）专家库与专家的选定。

1.专家库。在健全我国的行政决策机制中，要加强专业咨询机 构的建设，充分发挥专业咨询机构在行政决策中的作用,为科学民主 决策提供依据。要充分利用现有的研究、咨询机构的专家力量，建立 专家库，为行政决策提供“外脑系统”。县级以上人民政府应当逐步 建立专家库，将符合下列条件的专家纳＞＜专家库中：（1）学术造诣 高，在相关专业领域具有相当的影响力和知名度;（2）具有较丰富的 实践经验，熟悉有关法律、法规、技术规范和标准;（3）热心咨询论证 事业，责任心强，在时间和精力上能够保证参加委托的咨询论证工 作；（4）具有较髙的社会公信力，公正诚信，敢于直言不讳提出咨询 论证意见。为了实现专家资源共享，上下级人民政府之间可以相互 使用对方的专家库，实现专家资源效能化。

2.专家的选定。专家论证意见是政府行政首长进行决策的重 要参考和依据。专家论证意见的客观性、公正性很大程度影响重大 行政决策质量。但是实践中，重大行政决策承办单位和专家串通的 现象时有发生。如何保证专家客观、公正地对重大行政决策方案草 案进行论证，避免决策承办单位“购买”专家论证意见，是专家论证 中首先要解决的问题。一方面需要专家自我约束，另一方面也要求 我们在制度上、从根源上去避免，这就涉及专家的选定问题。本条规 定由决策承办单位从与重大行政决策相关的专家库中随机选取。这 种办法，使重大行政决策承办单位在事先无法预知由哪些专家进行 论证，切断了决策承办单位事先与专家串通的可能性，从而有力地保 证了参加论证专家的代表性和均衡性，从源头上避免决策承办单位 “购买”专家论证意见。

（二） 专家论证的内容。专家应当对重大行政决策方案草案进 行必要性、可行性、科学性论证，一般认为主要包括以下几个方面的 研究和论证:（1）重大决策的必要性、可行性研究;（2）重大决策的经 济社会效益研究；（3）重大决策的执行条件研究;（4）重大决策对环 境保护、生产安全等方面的影响研究；（5）其他必要的相关因素研 究。专家论证时，必须从正反、利弊等方面进行全面论证，切忌只说 肯定意见。

（三） 对专家论证的要求。为了保证专家论证的科学、谨慎，本 条对论证专家提出了要求。首先在论证意见的形式上，要求专家要 以书面的形式出具论证意见，并签名确认。其次在论证意见的责任 上，要求专家对论证意见的科学性负责。故意隐瞒事实、捏造事实的 专家可能被追究责任，专家论证不再是“无责论证”。最后要求决策 承办单位将论证专家的意见向社会公布，让专家接受公众的监督。

（四） 对专家意见的处理。对于专家的论证意见，重大行政决策 承办单位应当认真研究，归类整理，采纳专家的合理意见。尤其是不 仅要接受专家的正面意见，更要注重研究专家提出的反面或者不同 的意见。对于专家提出的意见，决策承办单位没有采纳的，应当有充 足的理由、依据作为支撑，并向专家、公众和政府常务会议说明。为 了加强对专家论证意见采纳情况的监督，决策承办单位还应当将专 家论证意见及采纳情况向社会公布，特别要重点介绍不予采纳的意 见及不予采纳的理由。

第三十七条重大行政决策方案草案公布后，决策承办单位应 当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等采用座谈会、协商 会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建 议。公众参与的范围、代表的选择应当保障受影响公众的意见能够

获得公平的表达。

决策承办单位应当将公众对重大行政决策的意见和建议进行归 类整理，对公众提出的合理意见应当采纳；未予采纳的，应当说明理 由。公众意见及采纳情况应向社会公布。

【释义】本条是关于重大行政决策几种公开听取意见方式的 规定。

公开听取意见，进行公众参与是重大行政决策民主化的一个重 要措施和手段，能够有利地保证重大行政决策的公平、公正。国务院 《全面推进依法行政实施纲要》要求:“涉及面广、与人民群众利益密 切相关的决策事项……通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛 听取意见。”

从国外的实践来看,广泛听取公众意见，进行公众咨询是公共决 策一项很重要的内容和必经程序。在美国，各级政府都非常重视公 共政策制定和决策过程中的公众咨询。特别是制定必须通过各级议 会批准和公众支持的政策，都有明确的法定程序，让公众对公共政策 有全面知情权和参与政策制定过程，并发表自己的意见。典型的公 众咨询形式是公众听证会、利益团体的公开游说活动、对本选区议员 的游说活动、在新闻媒体上开展的政策辩论等。按照美国的公共管 理理论，每项公共政策不可能100%为所有的团体和个人带来均等 的利益，总有利益分配不均衡存在。公共政策决策的过程就是一个 利益协调的过程，目的就是要让尽可能多的团体和个人从公共政策 中得到好处，让受到损失的团体和个人尽可能地少。

_、公开听取意见的方式

重大行政决策草案公布后，决策承办单位应当采用座谈会、协商 会、开放式听取意见等方式，广泛听取社会各界对重大行政决策方案 草案的意见和建议。座谈会、协商会是我国政治生活、社会活动中广 为运用，具有悠久传统的民主方式，尤其在立法实践中广为运用。开 放式听取意见是指决策承办单位在一定时间内，在指定地点公开接 待不特定公众发表意见的方式，最主要的特点是听取意见的时间特 定、地点指定，表述意见的人员不确定。

座谈会、协商会、开放式听取意见的参与人员能够比较充分地不 拘形式地发表意见，可与重大行政决策承办人员进行交互式的讨论， 易于形成共识。座谈会、协商会、开放式听取意见都是充分发扬民主 的重要形式，是坚持群众路线在重大行政决策中的体现。座谈会、协 商会、开放式听取意见具有互动性强，形式及程序较为灵活,简便易 行，尤其是运作成本低等优势，是听证会所不能替代的,是符合我国 现阶段实际的好形式。

二、 公众参与的范围和代表的遴选

决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度 来确定座谈会、协商会参与的人数、方式和途径，保障受影响公众的 意见能够获得公平的表达。受影响公众的范围、程度要根据重大行 政决策事项的性质来确定，例如重要的区域规划可能涉及到整个区 域内的居民,应该在该区域内选定代表。在具体代表的遴选上，重大 行政决策承办单位应当根据重大行政决策的性质，在重大行政决策 可能涉及和影响的不同区域、不同行业、不同阶层中选取代表，力求 体现代表性和均衡性。尤其要选择一些可能对重大行政决策存在不 同意见的公众代表，以保证全面、客观地听取各方面的意见。

三、 公众意见的处理

在公开听取意见过程中，决策承办单位应该全面、客观地听取不 同方面的不同意见，特别是对重大行政决策的反对意见和修改意见, 严禁决策承办单位包办公众意见，或者只听取赞成的意见，漏报、瞒 报公众意见。决策承办单位要对公众的意见和建议进行归类整理， 对公众提出的合理意见应当采纳;未予采纳的，应当说明理由。决策 承办单位应当通过报纸、网站等方式向社会公布公众意见及采纳 情况。

第三十八条重大行政决策有下列情形之一的，应当举行听 证会：

（一） 涉及公众重大利益的；

（二） 公众对决策方案有重大分歧的；

（三｝可能影响社会稳定的；

（四）法律、法规、规章规定应当听证的。

【释义】本条是关于重大行政决策听证会的规定。

—、重大行政决策听证会的含义

行政听证制度，是行政机关在作出涉及公民、法人或者其他组织 利益的行政决策或者行政决定之前，充分听取公民、法人或者其他组 织意见的制度。行政听证制度体现的是对公民知情权、参与权、表达 权、监督权的尊重，有利于行政机关改善与公众的关系，促进参与式 行政、合作式行政等新型模式的确立。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定:“涉及面广、与人民 群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布或者通过举行座谈 会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。"重大行政决策的听证制 度既是建设社会主义民主政治的要求，也是提高行政决策质量的保 证。我们的政府是人民的政府，行政决策必须也只能是人民意志的 体现。只有这样，行政决策才能得到人民的认同并普遍执行。为此， 进行重大行政决策，必须事先召开听证会。

二、应当举行重大行政决策听证会的情形

具有下列情形之一的，应当举行听证会：

（一） 涉及公众重大利益的。涉及公众重大利益，是指可能对公 众的财产权、健康权等合法权益产生重大影响的，例如“手机漫游费 标准”听证会，影响比较大。

（二） 公众对决策方案有重大分歧的。公众对决策方案有重大 分歧，是f公众对政府的决策方案的部分内容或者全部内容明确反 对或者不赞成，例如:厦门“ PX”项目，厦门市民大多数不赞成。

（三） 可能影响社会稳定的。可能影响社会稳定，是指重大行政 决策事项可能造成社会不稳定，例如:对重要商品的调价。

（四） 法律、法规、规章规定应当听证的。除了上述三种情形之 外，法律、法规、规章规定应该举行听证的，也应当举行听证。例如 《城乡规划法》第二十六条规定:“城乡规划报送审批前，组织编制机 关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其 他方式征求专家和公众的意见。”

三、重大行政决策听证会的召开

重大行政决策听证会的召开以及具体操作流程在本书的第六章 作了明确的阐述,此处不赘述。

第三十九条重大行政决策方案草案经政府分管负责人审核 后，由行政首长决定提交政府常务会议或者政府全体会议讨论。

政府常务会议或者政府全体会议审议重大行政决策方案草案， 应遵循以下程序：

{-）决策承办单位作决策方案草案说明；

（二） 政府法制部门作合法性审查或者论证说明；

（三） 会议其他组成人员发表意见；

（四） 决策事项的分管负责人发表意见；

（五） 行政首长最后发表意见。

【释义】本条是关于重大行政决策集体审议程序的规定。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十 三条规定:“政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会 议讨论决定。”《国务院工作规则》第十七条规定:“国民经济和社会 发展计划及国家预算，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和 社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或国 务院常务会议讨论和决定。”重大行政决策针对的是涉及本地区经 济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相 关的行政决策事项，属于政府工作中的重大问题，应当由常务会议或 者全体会议审议后，由行政首长决定。

集体审议是民主集中制的重要体现。民主集中制是我党的根本 组织制度和领导制度。实行集体审议，采取民主集中制，有利于集思 广益，有利于政府行政首长客观、公正地作出决定，保证重大行政决 策的质量，也有利于相关人员理解和领悟重大行政决策的意义，共同 做好重大行政决策的各项工作。

一、 集体审议程序的启动

决策承办单位经过调研、广泛征求意见，正式确定重大行政决策 方案草案后，应当先报政府分管负责人审核，再提交政府行政首长。 由政府行政首长决定是否提交政府常务会议或者政府全体会议集体 审议。

二、 重大行政决策的集体审议程序

重大行政决策集体审议程序，主要包括：

1.决策承办单位作决策方案草案说明。决策承办单位作决 策方案草案说明是指决策承办单位对下列事项进行说明：(1)重大 行政决策的必要性、可行性;(2)草案起草过程；(3)拟定的重大行政 决策措施;(4)其他需要说明的事项。

2.政府法制部门作合法性审查或者论证说明。合法性审查 或者论证,是指决策承办单位应当将重大行政决策方案草案及其说 明，事先送本级人民政府法制部门进行审查，审查的内容既包括形式 或程序审查，也包括实质性或实体审查。形式审查主要是指重大决 策的程序是否符合相关法律、法规、规章及本《程序规定》规定的相 关程序，例如是否向社会公布决策草案,是否公开听取意见，应当举 行听证会的，是否举行了听证会等。实质性审查是指对重大决策的 决策权限、决策内容是否与法律、法规和规章相抵触。未经合法性审 查的，重大行政决策方案不得提请集体审议和决定。在重大行政决 策集体审议程序中，由政府法制部门向政府常务会议或者政府全体

会议说明合法性论证或者审查的情况。

（三） 会议其他组成人员发表意见。会议其他组成人员是指重 大行政决策可能涉及的部门、机构、单位等相关人员。¹这些部门、单 位的相关人员由于长期从事实践工作，了解和熟悉重大行政决策的 相关信息和情况，对重大行政决策事项具有发言权。另外，重大行政 决策出台以后，这些部门和单位可能是执行者和实施者,让他们发表 意见，有利于重大行政决策的执行。

（四） 决策事项的分管负责人发表意见。决策事项的分管负责 人对分管的事项负责，也对分管的事项了解。因此，分管负责人应该 发表意见。

（五） 行政首长最后发表意见。让行政首长最后发言的目的在 于让其他参与人员充分发表意见，畅所欲言，避免行政首长事先定调 子，压制不同意见，从而保证重大行政决策科学、民主的作出。

第四十条重大行政决策在集体审议的基础上由行政首长作出 决定。

行政首长可以对审议的事项作出同意、不同意、修改、暂缓或者 再次审议的决定。

作出暂缓决定超过1年的，方案草案退出重大决策程序。

行政首长的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当 说明理由。

政府常务会议或者政府全体会议,应当记录重大行政决策方案 的讨论情况及决定,对不同意见应当特别载明。

【释义】本条是关于重大行政决策决定的规定。

一、政府行政首长行使重大行政决策权

重大行政决策的决定遵循的是行政首长负责制和民主集中制的 原则，行政首长在集体讨论的基础上，行使最终决定权。行政首长可 以对审议事项作出同意、不同意、修改、暂缓或者再次审议五种不同

的决定。作出暂缓决定后超过1年未再次审议的，该决策方案草案 退出重大决策程序，不得再审议。

二、 对行政首长权力的制约

行政首长的决定与会议组成人员多数人的意见不一致时，行政 首长应当说明理由。这样可以避免行政首长独断专行，也是对行政 首长负责制的完善。

三、 集体审议会议纪要

政府常务会议或政府全体会议，应当记录重大行政决策方案草 案的讨论情况及决定，对不同意见应当特别载明。这就意味着重大 行政决策参与人员应当对决策承担相应责任。每一个成员都应当慎 重发表意见，不能一味顺从领导的意图，忽略自己的职责。

第四十一条重大行政决策事项依法需要报上级人民政府批准 或者依法应当提请同级人民代表大会及其常务委员会审议决定的， 县级以上人民政府提出决策意见后，按程序报上级人民政府批准或 者依法提请同级人民代表大会及其常务委员会审议决定。

【释义】本条是关于重大行政决策特殊批准程序的规定。

在特定情况下，一些重大行政决策决定需要报请上级人民政府 批准或者提请同级人大及其常委会决定通过才能生效。这就涉及到 决策机关的权限划分问题，包括与上级人民政府之间纵向权限的划 分与和同级人大横向权限的划分。

一、需要报上级人民政府批准的重大行政决策事项

目前关于需要报上级人民政府批准的重大行政决策事项还没有 统一的规定，只是散见法律、法规和规章之中。如《地方各级人民代 表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条规定:“自治州、县、 自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加或者 合并，由本级人民政府报请上级人民政府批准。"第六十八条规定: "市辖区、不设区的市的人民政府，经过上一级人民政府批准，可以

设立若干街道办事处。”《城乡规划法》第十五条规定:“县人民政府 组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。 其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府 审批。”

二、需要提请同级人民代表大会及其常务委员会审议决定的重 大行政决策事项

对于需要报请省人大及其常委会的事项，《湖南省人民代表大 会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》已经予以了明确规定。 第五条规定:“下列重大事项应当提请省人大常委会审议，由省人大 常委会作出相应的决议或者决定：（一）省人民政府提出的国民经济 和社会发展计划的部分变更方案；（二）省人民政府提出的本级预算 的调整方案；（三）省人民政府提出的本级决算;……（七）法律、法规 规定应当由省人大常委会决定的其他重大事项。”第六条规定：“下 列重大事项应当提请省人大常委会审议，省人大常委会可以提出意 见、建议，必要时可以作出相应的决议或者决定:（一）社会主义民主 与法制建设以及社会治安综合治理的重要情况；（二）国民经济与社 会发展的中长期规划的主要指标的调整方案；（三）教育、科学、文 化、卫生、体育等事业改革和发展的情况；（四）贯彻人口与计划生 育、环境和资源保护等基本国策方面的情况;（五）国民经济和社会 发展计划、省本级总预算执行情况；（六）省本级预算执行和其他财 政收支的审计情况；（七）政府性基金使用、管理情况；（八）养老保 险、失业保险、医疗保险等社会保障制度实施中的重大问题以及涉及 全省人民群众切身利益的重大改革措施;（九）特大自然灾害的救济 情况和特大突发事件的处理情况；（十）涉及民族团结、宗教事务的 重大事项;……（十二）法律、法规规定应当经省人大常委会审议的 和省人大常委会认为需要审议的其他重大事项。”

第四+二条由行政机关作出决定的重大行政决策，决策机关

应当在作出决定之日起20日内，向社会公布重大行政决策结果。

【释义】本条是关于重大行政决策结果公布的规定。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求:“除依法应当保密 的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。”《湖南省全面 推进依法行政五年规划》要求建立行政决策公开制度。本节在第三 十一条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十二条分别要求 公开重大行政决策的事项、重大行政决策方案草案、专家论证意见、 公众意见、重大行政决策结果，从决策事项、依据、过程到结果都要求 公开，形成了一套完整的重大行政决策公开制度。

一、 重大行政决策结果由决策机关公开

根据本节第四十条的规定，在集体审议的基础上，由政府行政首 长对重大行政决策作出决定。行政首长作出的重大行政决策决定， 由决策机关进行公布。

二、 重大行政决策应当在20曰内公布

为了保证公民及时了解重大行政决策的结果，避免决策机关拖 延公布甚至不公布，本条规定决策机关应当在作出决定之日起20日 内公布。20日的起算时间是自决定作出之日起，至于决定作出之日 如何理解，一般是指政府行政首长在重大行政决策文件上署名，表示 正式同意之日。

三、 公布的方式

根据《程序规定》第一百四十六条规定，重大行政决策结果应当 在本级政府统一的政府信息平台发布。决策机关应当在政府公报和 指定的政府网站公布重大行政决策结果。

第四十三条决策机关应当通过跟踪调查、考核等措施对重大 行政决策的执行情况进行督促检查。决策执行机关应当根据各自职 责，全面、及时、正确地贯彻执行重大行政决策。监督机关应当加强 对重大行政决策执行的监督。

决策执行机关、监督机关及公民、法人或者其他组织认为重大行 政决策及执行有违法或者不适当的，可以向决策机关提出。决策机 关应当认真研究，并根据实际情况作出继续执行、停止执行、暂缓执 行或者修订决策方案的决定。

【释义】本条是关于重大行政决策执行监督的规定。

一、 行政"三分制”

长期以来，一些政府部门融决策、执行、监督为一体，自定规则、 自己执行、自我监督，部门"权力垄断”、“弱政府、强部门”是不少政 府部门的现状。决策失误、执行不力、监督缺乏，严重影响政府管理 经济社会职能的发挥。深圳在“行政三分制”改革方面进行了积极 的探索，对全国行政体制改革具有示范作用和启发意义。

党的十七大报告提出，要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全 决策权、执行权、监督权相互制约、协调的权力结构和运行机制。党 的十七届二中全会也提出“按照精简统一效能的原则和决策权、执 行权、监督权既相互制约又相互协调的要求……”进行机构改革。 行政“三分制”是考来行政体制改革的重要方向、有利于决策机关、 执行机关、监督机关之间的相互制约、相互配合，提髙行政效率;有利 于克服官僚主义，转变工作作风，铲断不正当权力运行链条，防止腐 败现象产生。

本条采取的是决策机关、执行机关、监督机关按照各自分工共同 做好重大行政决策执行工作，既保持相互之间制约，又保持相互之间 的协调，体现了党的十七大和二中全会精神。

二、 决策机关、执行机关、监督机关各司其责

（一）决策执行机关负责重大行政决策的执行。作出重大行政 决策决定之后，应当及时将重大决策决定交由相应的决策执行机关 执行。决策执行机关是指根据法律、法规和规章的规定，有重大决策 决定执行职责的机关。执行是指决策执行机关把决策决定化为工作 实际，实现决策预定目标的全部活动过程。执行机关收到决策机关 交办的重大决策决定后，应当按照各自的职责，相互配合，全面、及 时、正确地贯彻执行，实现决策机关对决策事项的预期工作目标。

长期以来，在我国的行政管理过程中，重决策,轻执行;重制定政 策,轻抓落实的现象比较突出。为了保证政府重大行政决策的决定 落到实处，首先就必须有相应的机构去执行。决策执行机关不能是 决策机关，要避免决策机关既当“裁判员”，又当“运动员”。决策执 行机关应该是政府各部门，应该逐步弱化政府各部门重大行政决策 者的角色，强化政府各部门重大行政决策执行者的职能，将决策权统 一由政府行使，实现决策权和执行权相分离。

（二）决策机关和监督机关对决策执行进行监督。决策机关可以 通过跟踪调查、考核等措施对决策执行机关的重大行政决策执行情况 进行督促检查。跟踪调查是指决策机关对决策执行机关执行重大决 策的情况进行不定期的调查和了解，知晓决策执行的状况。考核是指 决策机关通过对决策执行机关执行情况进行分析和判断，以确定决策 执行机关是否切实履行了执行职责。

监督机关应该加强对重大行政决策执行情况的监督。我国政 府现行监督体制中，监督主体很多。从政府系统"内部来看，上级机 关对下级机关有监督权,下级机关对上级机关有批评建议权,行政 监察机关、审计机构等具有专门的监督权。根据《行政监察法》第十 八条规定:“监察机关为行使监察职能，履行下列职责：（一）检查国 家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问 题;……”重大行政决策执行情况的监督机关主要是监察机关。

三、决策执行异议的提出

决策的执行不仅要受到行政机关之间的内部监督，同样还要受 到社会公众的外部监督。决策执行机关、监督机关及公民、法人或者 其他组织认为重大行政决策及执行有违法或者不适当的，可以向决 策机关提出。需要注意的是:第一，执行异议主要是向决策机关提 出。第二，异议针对的是重大行政决策及执行。即既可以是对重大 行政决策本身提出异议，也可以是对重大行政决策没有异议,而是对 重大行政决策的执行提出异议。第三，异议的内容是重大行政决策 及执行存在违法或者不适当。

决策机关对决策执行机关、监督机关及公民、法人或者其他组织 提出的意见和建议，应当认真研究,根据不同情况，作出不同的决定。 如果重大行政决策及其执行并无违法或者不当的，则应该继续执行； 如果重大行政决策存在严重违法或者决策的目的难以实现的，则应 该停止执行;如果暂时无法确定重大行政决策是否违法或者执行存 在违法现象，但继续执行可能造成严重不利后果的，则应该暂缓执 行;如果重大行政决策存在轻微瑕疵，可以修正的，则应该修订决策 决定。

第四十四条决策机关应当定期对重大行政决策执行情况组织 评估，并将评估结果向社会公开。

【释义】本条是关于重大行政决策实施评估的规定。

重大决策实施评估是指在重大行政决策实施中，决策机关要定 期组织有关部门、社会组织和专家对决策执行情况和决策效果进行 评估，对决策实施过程中可能出现的问题及时提出修正意见，并向社 会公布。重大行政决策的评估可以分为两种:一种是事前评估，即本 节前面已经提到的在决策决定作出前的专家论证和成本效益分析; 另一种是事中和事后评估,就是本条规定的实施评估。实施评估既 是对决策执行机关的执行情况的一种监督检查，也是对重大行政决 策效果的检验和评价。决策机关应当通过报纸、网络等形式向社会 公布评估结果。

第二节制定规范性文件

【内容提要】规范性文件，俗称“红头文件”，是各级行政机关 指导人们社会活动的行为规范。制定规范性文件，是各级政府和部 门管理经济、社会事务的重要手段之一。但是目前规范性文件还存 在很多问题，曾有“黑头（法律、法规、规章）不如红头（红头文件），红 头不如笔头（领导批条），笔头不如口头（领导口头交办事情）”的说 法。为此，本节通过明确规范性文件制定主体、权限、程序，设立规范 性文件登记制度、施行期限和效力期限等制度，对规范性文件加以规 范和调整。

第四十五条本规定所称规范性文件是指除政府规章以外，行 政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人和其他组织 权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。

【释义】本条是关于规范性文件概念的规定。

_、规范性文件的概念

广义的规范性文件包括法律、行政法规、地方性法规、部门规章、 地方政府规章以及其他规范性文件。本条所称的规范性文件是一种 狭义的理解，是指在法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政 府规章之外，本省行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公 民、法人和其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约 束力的行政公文。

二、规范性文件的特征

（一）规范性文件的制定主体是行政机关和法律、法规授权的 组织。

1. 行政机关。在我国现行法律、法规中对于规范性文件的制定 主体有着明确规定。《宪法》第一百零七条规定:“县级以上地方人 民政府依照法律法规规定的权限,……发布决定和命令……”《地方 各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定: "县级以上各级人民政府行使下列职权:（一）规定行政措施，发布决 定和命令……（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令 和下级人民政府的不适当决定、命令……”第六十一条规定:“乡、民 族乡、镇的人民政府行使下列职权:（一）……发布决定和命令……” 从以上的法律规定可以看出，行政机关都有规范性文件的制定权，县 级以上各级人民政府及工作部门可以规定行政措施，发布决定、命 令;乡镇人民政府可以发布决定和命令。但是，为防止规范性文件 “泛滥”，规范性文件制定权应当主要由县级以上人民政府行使，乡 级人民政府和政府部门应当主要履行执行职能。

2. 法律、法规授权的组织。法律、法规授权的组织也可以制定 规范性文件。法律法规授权的组织在行使职权时，无论是制定规范 性文件还是实施其他行为，都是以自己的名义进行，并且独立承担法 律责任。

规范性文件的制定主体与规章的制定主体是不同的。根据《立 法法》的规定，地方政府规章只能由省、自治区、直辖市和较大的市 人民政府制定。较大的市包括省、自治区、直辖市所在的城市;经国 务院批准较大的城市;经济特区所在的城市。而规范性文件制定主 体则没有这么严格，行政机关都可以制定规范性文件，法律、法规授 权的组织也可以制定规范性文件。

（二） 规范性文件的制定程序参照规章制定程序执行并遵守本 节规定。规范性文件的制定程序，法律法规没有具体规定，仅在《规 章制定程序条例》第三十六规定:“依法不具有规章制定权的县级以 上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条 例规定的程序执行。”所以规范性文件制定程序应该参照规章制定 程序。本节对规范性文件制定作了专门规定，制定规范性文件还应 当遵守本节相关规定。

（三） 规范性文件的内容是涉及公民、法人或者其他组织的权利 义务。制定规范性文件是一种行政行为。行政行为一般认为是“享 有行政权能的组织（行政主体）运用行政权对行政相对人所作的法 律行为。"法律行为是一种涉及权利义务的行为，所以制定规范性文

件必然对公民、法人或者其他组织的权利义务产生影响。

（四） 制定规范性文件属于抽象行政行为范畴。规范性文件是 在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文,所针对的对象 具有不确定性，属于抽象行政行为的范畴。抽象行政行为与具体行 政行为相对应，具有不可诉性。

（五） 规范性文件的名称。《规章制定程序条例》第六条规定： “规章的名称一般称‘规定’、‘办法’，但不得称条例。”规范性文件 的名称参照规章的名称，一般称“规定”、“办法”，一些地方关于规范 性文件制定程序的立法还在此基础上加上了“规则”、“细则”等。此 外《国家行政机关公文处理办法》规定的13种法定正式公文文种 中，"命令”、“决定”、“公告"、“通告"、“通知”等也常被用作规范性 文件的名称。

第四十六条涉及两个以上政府工作部门职权范围内的事项， 应当由本级人民政府制定规范性文件,或者由有关部门联合制定规 范性文件。

政府工作部门制定规范性文件涉及群众切身利益、社会关注度 高的事项及重要涉外事项，应当事先请示本级人民政府;政府工作部 门联合制定的重要规范性文件发布前应当经本级人民政府批准。

议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定规范性 文件。

【释义】本条是关于规范性文件制定主体有关特殊问题的 规定。

一、对政府部门制定规范性文件的限制

（一）涉及两个以上政府部门职权规范性文件的制定。涉及一 个部门职权的规范性文件，一般由该部门负责制定。涉及两个以上 政府部门职权的规范性文件的制定，在实践中比较混乱，一些部门和 单位各自为阵，随意制定和出台涉及其他部门和单位职权的规范性 文件，导致政出多门,职权重叠、交叉的情况也时有发生。部门之间 规范性文件相互冲突，不相一致，不仅使得行政相对人无所适从，也 使下级机关难以执行。《国务院工作规则》第二十三条规定：“各部 门制定规章和其他规范性文件，必须符合宪法、法律和国务院的行政 法规、决定、命令，并征求相关部门的意见;涉及两个及以上部门职权 范围的事项，应由国务院制定行政法规、发布决定和命令，或由有关 部门联合制定规章或其他规范性文件……”为了避免政出多门现象 的发生，本条规定涉及两个以上政府部门职权的规范性文件，应当由 本级人民政府制定规范性文件，或者由有关部门联合制定规范性 文件。

（二）重要的部门规范性文件的批准。《国务院工作规则》第二 十三条规定:“各部门制定规章和其他规范性文件……涉及群众切 身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先 请示国务院;部门联合制定的重要规章及规范性文件发布前须经国 务院批准……”涉及群众切身利益，是指规范性文件的制定和出台 可能给群众的合法权益造成直接的损害;社会关注度高，是指社会影 响比较大，人民普遍关注的事项。比较常见的涉及群众切身利益、社 会关注度高的事项，有“三农”、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全 生产、社会保障、拆迁补偿等问题。重要涉外、涉港澳台事项，是指规 范性文件对涉及国外和涉及港澳台的一些重大问题进行规范和调 整。由于上述三类事项比较重要，处理不当可能造成恶劣的社会影 响，给群众利益造成损害，因此在制定涉及这三类事项的规范性文件 的时候，要事先请示本级人民政府。

对于政府工作部门联合制定的重要规范性文件,应当在发布前 报本级人民政府批准。

二、议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定规范 性文件

规范性文件是一种抽象行政行为。制定规范性文件的主体，必 须具备行政主体资格。行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义 行使国家行政职权并能独立承担因此产生的相应法律责任的组织。 由此分解出行政主体的三个条件:第一,要有权，即独立的拥有并行 使行政权力;第二，要有名，即能够以自己的名义对外采取行政行为； 第三，要担责，即能独立承担由其采取行政行为而产生的法律责任。

一般来讲，议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构，不具备 行政主体资格，因此不是制定规范性文件的主体，不能制定规范性文 件。做这样的规定，对解决规范性文件制定主体的混乱现象，避免政 出多门，维护法制统一具有现实意义。

第四十七条规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强 制、行政收费等事项。

规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得与所 依据的规定相抵触;没有法律、法规、规章依据,规范性文件不得作出 限制或者剥夺公民、法人或者其他组织合法权利或者増加公民、法人 和其他组织义务的规定。

【释义】本条是关于规范性文件制定权限的规定。

规范性文件是一种抽象行政行为，这就要求行政机关在作出该 行政行为时，遵循法定权限。本条重在对规范性文件的权限加以规 范和限制。

_、规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收 费等事项

规范性文件主要用于执行法律、法规、规章，所以规范性文件的 效力位阶是最低的，而且规范性文件不属于法的范畴。《湖南省全 面推进依法行政五年规划》规定:“严格按照法定权限和法定程序制 定规范性文件。……规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政 强制、行政收费等事项。”

根据《行政许可法》的规定，只有法律、法规可以设定行政许可， 省级规章只能设定临时性的行政许可,其他规范性文件一律不得设 定行政许可。《行政处罚法》规定，法律、法规可以设定行政处罚，规 章只能设定警告和一定数量的罚款，其他规范性文件不得设定行政 处罚。目前我国行政强制法和行政收费法尚未出台，还没有明确行 政强制和行政收费的设定权限。行政强制一般是指行政机关为制 止、预防违法行为或者在紧急情况下，依法采取的对有关对象的人 身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的各种方式 和手段。从《行政强制法（草案）》来看，对行政强制的设定权进行了 严格限制，主要由法律设定，规范性文件无权设定。从其他省市出台 的规范性文件管理和监督办法来看，也对规范性文件的权限作了上 述限制。例如《北京市行政规范性文件备案监督办法》第四条规定： "行政规范性文件不得设定下列内容：（一）行政处罚；（二）行政许 可;（三）行政收费;（四）其他应当有法律、法规、规章规定的事项。”

二、 规范性文件不得与法律、法规、规章抵触

规范性文件不得与法律、法规、规章相抵触，既是为了维护法制 的统一，也是规范性文件的性质所要求的。规范性文件主要用于执 行法律、法规、规章，只能在法律、法规和规章所规定的范围内，做出 补充和实施性的规定，不得与法律、法规、规章相抵触。

三、 规范性文件不能限制、剥夺权益或者增加义务

根据《湖南省全面推进依法行政五年规划》的要求，没有法律、 法规、规章规定，规范性文件不得作出影响公民、法人和其他组织合 法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。实践中，一些行 政机关通过规范性文件变相增加群众负担，剥夺限制群众的合法权 益，严重损害了群众的利益,影响了政府的形象。从众多兄弟省市已 经出台的法规、规章来看，都明确规定严禁规范性文件作出影响公 民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的 规定。例如《北京市行政规范性文件备案监督办法》第四条规定: “……不得增设公民、法人和其他组织的义务，不得限制法律、法规、

规章赋予公民、法人和其他组织的权利”。

第四十八条制定规范性文件应当采取多种形式广泛听取意 见，并经制定机关负责法制工作的机构进行合法性审查，由制定机关 负责人集体审议决定。

规范性文件涉及重大行政决策的，还应当适用重大行政决策 程序。

【释义】本条是关于规范性文件主要程序的规定。

《规章制定程序条例》规定：“依法不具有规章制定权的县级以 上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本舉 例规定的程序执行。”根据《规章制定程序条例》、《湖南省规范性文 件备案审查办法》和本《程序规定》，规范性文件的制定程序分为起 草、广泛听取意见、合法性审查、集体讨论决定、登记公布等环节。本 条就广泛听取意见、合法性审查、集体讨论决定三个环节作了具体 规定。

一、 广泛听取意见

听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会、开放 式听取意见等多种形式。起草涉及本级政府其他部门的职责或者与 其他部门关系紧密的，制定机关应当充分征求其他部门的意见。

二、 合法性审查

起草工作完成后，应该将该规范性文件交由本机关法制机构进 行审查。法制机构主要审查:该规范性文件制定主体、程序是否合 法;内容是否与法律、法规、规章相一致;是否创设行政许可、行政处 罚、行政强制、行政收费等事项;是否随意增加公民、法人和其他组织 的义务;是否正确处理有关机关、组织和公民提出的意见等。

三、 集体讨论决定

法制机构审查完毕后，制定机关应当采取民主集中制的原则，交 由该机关负责人集体审议决定。

规范性文件涉及重大行政决策事项的，还要适用重大行政决策 的程序。

第四十九条实行规范性文件登记制度。对县级以上人民政府 及其工作部门制定的规范性文件,实行统一登记、统一编号、统一公 布。具体办法由省人民政府另行制定。

【释义】本条是关于规范性文件登记制度的规定。

一、 关于统一公布制度

统一公布制度始于美国。1935年以前，美国各行政机关及总统 办公室都是通过各自的出版物分别公布他们的法规。随着20世纪 30年代政府法规的增加，公众越来越难找到某个法规，更无从了解 它的颁布时间、修订或废止情况。为了改变这种状况,美国先后通过 《联邦登记法》、《行政程序法》、《信息自由法》，建立了统一公布制 度，规定由联邦登记办公室负责编辑和出版《联邦登记》。总统文 件、联邦的法规、联邦法规草案和通知都必须在《联邦登记》日报上 统一公布。在《联邦登记》日报上公布的文本是正式文本，具有法律 效力。

2005年5月23日，海南省政府以第188号令发布了《海南省规 范性文件制定与备案登记规定》。188号令在总结以往经验和国外 成功经验的基础上，进行积极的尝试，将备案登记纳人规范性文件制 定程序，具有很大的启发意义。

二、 "三统一”的登记制度

本条规定对县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文 件,实行统一登记、统一编号、统一公布。

（一） 统一登记。统一登记，是指行政机关的规范性文件在发布 前，必须将规范性文件及其相关资料报送到政府法制部门，由政府法 制部门登记在案。

（二） 统一编号。统一编号，是指通过登记的规范性文件，由登 记部门确定一个编号，并要求发文机关在规范性文件发布时在文件 上作出标识。

（三）统一公布。统一公布，是指行政机关的规范性文件必须统一 在指定的平台上发布。没有在指定的平台发布的规范性文件，不发生 法律效力。根据本《程序规定》第一百四十六规定，政府统一的政府信 息平台，包括政府公报和指定的政府网站。

未经统一登记、统一编号、统一公布的规范性文件，公民、法人和 其他组织有权拒绝执行。登记制度的具体办法由省人民政府另行 制定。

登记部门还应当定期公布经登记编号的规范性文件目录，让群 众知晓规范性文件的制定、修改和废止情况。

规范性文件登记制度是贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲 要》，加强规范性文件监督的重要措施，也是保障公民知情权和政务 公开的需要。对于维护社会主义法制统一，全面推进依法行政，保障 法律、法规和规章的正确实施，保护公民、法人和其他组织的合法权 益，具有十分重要的意义。

第五+条规范性文件应当自公布之日起30日后施行;但是公 布后不立即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。

【释义】本条是关于规范性文件生效时间的规定。

规范性文件的施行时间也就是规范性文件的生效时间。规范性

文件的生效制度借鉴了法律的生效制度。法律从何时开始生效，一 般根据该项法律的性质和实际需要来决定。通常有两种情况。第一 种是在法律条文中明确规定，该法自其公布之日起生效施行。第二 种是法律公布后，并不立即生效施行，而是经过一定时期后才开始施 行，在法律条文中明确规定生效施行的具体日期。

本条采取的是以第二种方式为原则，第一种方式为例外的做法， 主要是参照了《规章制定程序条例》。《规章制定程序条例》第三十 二条规定•.“规章应当自公布之日起30日后施行;但是，涉及国家安 全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施 行的，可以自公布之日起施行”。规范性文件设定的生效日期也是 30 0，一方面是基于和上位法的衔接,另一方面考虑到湖南的实际 情况，30日比较适宜。在特定情况下，规范性文件可以自公布之日 起生效，例如事态紧急，为了稳定经济、社会管理秩序的规范性文件， 如果不立即施行，可能产生不利的后果和影响。

第五十一条规范性文件有效期为S年。标注“暂行"、"试行” 的，有效期为2年。有效期满的，规范性文件自动失效。制定机关应 当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续施 行的，应当重新公布;需要修订的，按制定程序办理。

【释义】本条是关于规范性文件效力期限的规定。

规范性文件存在很多问题，一个突出的问题就是规范性文件数 量庞大，发布之后没有及时清理。过时的文件没有及时修改或者废 除，使得基层执法人员和有关当事人不知道究竟哪些是有效的，哪些 是部分失效的，哪些是完全失效的，以至许多明显与法律、法规和规 章相抵触的文件、过时失效的文件还在基层执行。这些问题的存在 一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，给执法造成了混乱。铁 路赔偿标准案就是一个证明。2007年1月19日，黄岛区红石崖大 殷家村10岁女孩殷华过铁路道口时被撞身亡，经过殷华家属和铁路 方面的再三交涉，铁路部门做出限度“让步”，作出了赔偿300 元的决定。之所以只能赔偿300元，是因为铁路部门沿用的还是 1979年发布的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理 暂行规定》。这个案例，真实地反映了过时规范性文件在实践中存 在的问题。

为此，本条专门规定了规范性文件的效力期限制度，确立了规范 性文件的失效时间。

一、 一般规范性文件的有效期限为5年

规范性文件主要是在一定时期内对某些重要问题或者重要事项 进行规范和调整，如果沿用时间过长就有可能脱离实际情况，与现实 不相符。前面提到的铁路赔偿的案例就是一个很好的例子。因此， 规定规范性文件只有5年的有效期是必要的。

二、 标明"暂行"、“试行"的规范性文件的有效期限为2年

在一些情况下，规范性文件采取的措施和手段可能尚不成熟、完

善,故在规范性文件标注“暂行”、“试行"。标明“暂行”、“试行”的 规范性文件有效期为2年。

三、 规范性文件重新公布或者修订

规范性文件逾期还要实施的,制定机关应当在规范性文件有效 期届满前6个月内进行评估。认为需要继续施行的，应当重新公布； 需要修订的，按制定程序办理。未重新公布的，按失效处理。

第五十二条县级以上人民政府法制部门应当建立规范性文件 数据库和网上检索系统,及时公布经登记的现行有效的规范性文件 和已经失效的规范性文件目录，方便公民、法人或者其他组织查询、 下载。

【释义】本条是关于规范性文件检索系统的规定。

《政府信息公开条例》第十条规定：“县级以上各级人民政府及 其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动 公开的政府信息的具体内容,并重点公开下列政府信息：（一）行政 法规、规章和规范性文件;……”针对目前规范性文件众多，公民、法 人、其他组织难以查找的现实情况，本条规定县级以上人民政府法制 部门应该将规范性文件录人数据库，并且建立网上检索系统，及时在 网上公布经登记的现行有效的规范性文件和已经失效的规范性文件 目录。公民、法人或者其他组织可以到县级以上人民政府指定的网 站进行查询和下载。这样有利于公民、法人或者其他组织顺利、高效 地查找自己所需要的规范性文件的信息,这既是贯彻《政府信息公 开条例》的要求，也是保障公民知情权、监督权的重要举措。

第五十三条公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法的， 可以向有关人民政府法制部门提出审查申请。接到申请的政府法制 部门应当受理，并在收到申请之日起30日内作出处理，并将处理结 果书面吿知申请人。

【释义】本条是关于公民、法人或者其他组织申请审查规范性 文件的规定。

《湖南省规章规范性文件备案审查办法》第十四条规定:“国家 机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件与法律、法规和 省人民政府规章相抵触，或者规范性文件之间相矛盾的，可以向受理 备案审查的政府法制机构书面提出审查建议。受理备案审查的政府 法制机构接到审查建议后，应当予以审查。经审查确有问题的，按照 本办法第十一条的有关规定处理，并向提出审查建议的单位和个人 反馈审查和处理结果

一、 申请审查的内容是规范性文件违法

公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法的，可以提出审查 申请。规范性文件合法是指制定主体合法、内容合法、程序合法、形 式合法。从《法规规章备案条例》第九条规定和《湖南省规章规范性 文件备案审查办法》第十四条规定来看，规范性文件违法是指规范 性文件与上位法或者上级行政机关规范性文件相抵触，主要是对规 范性文件的内容是否违法的规定。本节对规范性文件的制定主体、 制定内容（其中包含了制定权限的问题）、制定程序作了明确的规 定。可见，规范性文件违法审查应当包括规范性文件制定主体是否 合法、内容是否合法、程序是否合法等方面。

二、 受理申请的机关是政府法制部门

政府法制部门是规范性文件的管理部门。公民、法人或者其他 组织认为规范性文件违法的，应当向有关的人民政府法制部门提出 申请。

三、审查申请的处理

接到申请的政府法制部门应当受理，并在收到申请之日起30日 内作出处理。根据《湖南省规章规范性文件备案审查办法》第十一 条和第十四条的规定，政府法制部门可以作出下列处理：

（一） 对规范性文件超越权限的，违反法律、法规、规章规定的， 不适当或者与世界贸易组织规则相冲突的，或者违背法定程序的，由 政府法制部门建议制定机关停止执行并自行纠正;制定机关在规定 的期限内不自行修改或者废止的，由政府法制部门提出处理意见报 本级人民政府批准后予以变更或者撤销，或者经本级人民政府授权 后，由政府法制部门决定变更或者撤销。

（二） 同级人民政府所属部门制定的规范性文件之间、下级人民 政府制定的规范性文件与上一级人民政府所属部门制定的规范性文 件之间，对同一事项的规定不一致的，由负责审查的法制部门进行协 调，经协调达成一致意见的,相关部门和地方应当执行;经协调不能 取得一致意见的，由法制部门提出处理意见报本级人民政府决定，并 通知制定机关。政府法制部门在处理完毕之后，应当将处理意见以 书面形式告知当事人。

第四章行政执法程序

【内容提要】在政府的行政行为中，大概有85%属于行政执 法，行政执法涉及每一个公民、法人和其他组织的权利和义务。因 此，《程序规定》专章对行政执法行为进行了规范。本章共有7节， 39条,包括一般规定、程序启动、调查和证据、决定、期限、简易程序 和裁量权基准。

第一节一般规完

【内容提要】本节是行政执法的一般规定，主要规定了行政执 法的界定、行政执法的依据、行政执法主体资格、行政执法体制改革、 行政执法方式创新、行政执法权利告知和行政执法教示制度。

第五十四条本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法 规和规章，作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征 收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政 行为。

【释义】本条是对行政执法行为的界定。

关于行政执法，有各种理论和观点。有的将之等同于行政行为， 包括行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管 理的行政执行行为。有的认为行政执法是行政行为的一部分，是指 行政机关依法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为;或 者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。 有的认为行政执法仅指行政机关及其行政执法人员为实现国家行政 管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章,直接对 特定的行政当事人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的 行为。《程序规定》采纳了后一种理论，对行政执法进行了立法界 定。根据本条规定，行政执法行为具有以下特点：

第一，行政执法的主体是行政机关和法律法规授权的组织。从 《宪法》的有关规定看，行政机关是指作为各级国家权力机关的执行 机关的整体，即政府及其所属部门。凡是法律、法规和规章规定可以 履行一定行政执法职权的行政机关，都具有行政执法主体资格。行 政机关行使行政执法权是原则，但根据社会实际,存在法律法规授权 非行政机关行使行政执法权的情况，即法律法规授权具有管理社会 公共职能的组织在法定职权范围内以自己的名义行使行政执法权， 经授权的组织，其地位相当于行政机关，适用行政机关的相关规定。

第二，行政执法行为是影响公民、法人或者其他组织权利和义务 的具体行政行为。行政执法将法律、法规和规章确立的准则、规范适 用于人们的实际社会生活中，适用于实际的社会关系调整，使公民、 法人或者其他组织的权利、义务由“应然”变为“实然”。同时，行政 执法行为有别于行政立法和行政司法,直接作用于特定的行政当事 人和特定的行政事务，属于具体行政行为，都可以通过行政复议或行 政诉讼进行救济。

第三，行政执法行为的种类包括行政许可、行政处罚、行政强制、 行政给付、行政征收、行政确认等。

第五十五条行政执法依据包括法律、行政法规、地方性法规、 规章。

行政执法依据应当向社会公开。未经公开的，不得作为行政执 法依据。

【释义】本条是对行政执法依据及其公开的规定。

行政执法依据包括全国人大及其常委会制定和颁布的法律；国 务院制定和颁布的行政法规;省级人大及其常委会制定和颁布的地 方性法规;国务院各部、各委员会、各直属机构制定的部门规章;省级 人民政府、较大的市人民政府制定的政府规章;以及少数民族自治地 区制定和颁布的自治条例和单行条例等。《行政处罚法》和《湖南省 行政执法条例》对行政执法依据作出了明确的规定。行政执法依据 制定后，应当按照《立法法》的规定向社会公开，否则无效。行政执 法依据向社会公开后，公民、法人和其他组织才能按照这些规则规范 自身的行为。

第五十六条县级以上人民政府法制部门应当对本行政区域内 行政执法主体的资格依法向社会公吿。

行政执法人员应当按照省人民政府规定参加行政执法培训，经 考试合格，并取得行政执法证件,持证上岗。

【释义】本条是关于行政执法主体和行政执法人员的规定。

在我国行政执法机构林立、行政执法职权交叉的情况下，对行政 执法主体资格予以确认和公告，对于规范行政执法，保障当事人的合 法权益，有着重要意义。国务院《全面推进依法行政实施纲要》对行 政执法主体和行政执法人员资格制度作了规定。

行政执法主体应当符合以下标准:一是依法设立。无论是行政 机关还是法律、法规授权的组织，都应当按照法律的规定设立;二是 具有法定的行政执法职权，能够以自己的名义作出影响公民、法人或 者其他组织权利和义务的具体行政行为;三是能够独立承担法律责 任D各级人民政府法制办公室作为各级政府法律事务的参谋和助 手，依照法律的规定，对行政执法主体予以甄别和公告，负有不可推 卸的责任。湖南省省直行政执法主体现已基本确认和公告完毕。经 过确认，共有51个行政执法部门，69个行政执法主体。

行政执法人员属于公务员，但也有些特殊要求:一是要熟悉本机 关所执行的法律、法规、规章及其赋予本机关的法定行政执法职权、 行政执法程序等;二是要经行政执法培训，取得行政执法资格证，才 能代表本机关行使行政执法职权。《湖南省行政执法证和行政执法 监督证管理办法》对我省行政执法人员的培训、考试，持证上岗、亮 证执法制度等进行了具体的规定。

第五十七条根据国务院的授权，省人民政府可以决定一个行 政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

集中行使行政处罚权的行政机关是本级人民政府直接领导的行 政执法部门，具有行政执法主体资格。

行政处罚权相对集中后，有关行政执法部门不得再行使已被调 整出的行政处罚权;继续行使的，作出的行政处罚无效。

经国务院批准，省人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决 定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。

【释义】本条是关于相对集中行政执法权的规定。

相对集中行政执法权，是指按照法定程序，由有权机关决定一个 行政机关行使有关行政机关的全部或者部分行政执法权，并承担相 应的法律责任;有关机关不再行使相应行政执法职权的一种制度。 相对集中行政执法权制度分为两种:一是相对集中行政处罚权，已经 全面推行;二是相对集中行政许可权，尚处于探索阶段。相对集中行 政执法权制度，有利于解决多个部门管同一件事的多头执法弊端，以 及执法职权重复交叉、执法机构膨账、效率低下、执法扰民等问题，符 合建立分工明确、办事高效、运转协调、行为规范的行政执法体制的 要求。《行政处罚法》第十六条的规定为推行相对集中行政处罚权 制度提供了法律依据。《行政许可法》第二十五条的规定为推行相 对集中行政许可权制度提供了法律依据。

可以从以下几方面来理解相对集中行政处罚权和相对集中行政 许可权:一是集中行使处罚权或者许可权的行政机关是本级人民政 府直接领导的行政执法部门，具有行政执法主体资格。当事人对其 行政执法决定不服的，可以向本级人民政府申请复议。在国务院或 省人民政府关于同意开展相对集中行政执法权工作的批复中，如果 规定可以向上级部闩复议，也可以向上级部门申请复议。二是行政 处罚权和行政许可权被集中的行政机关不得再行使被集中的职权， 继续行使的，属于超越权限，所作出的行政处罚决定或行政许可决定 无效。三是国务院和省级人民政府都有权决定开展相对集中行政执 法权工作。但相对集中行政处罚权工作，经国务院的授权，省级人民 政府可以决定开展相对集中行政处罚权工作;相对集中行政许可权 工作，省级人民政府决定开展后，需要国务院批准后，才能生效。四 是相对集中行政处罚权集中的范围一般为市容环境卫生管理方面、 城市规划管理方面、城市绿化管理方面、市政管理方面、环境保护管 理方面、工商行政管理方面、公安交通管理方面法律、法规和规章规 定的全部或部分行政处罚权，以及省人民政府决定调整的城市管理 领域的其他行政处罚权。相对集中许可权的范围正在探索中。

第五+八条县级以上人民政府根据行政管理的需要,可以组 织相关行政机关联合执法。

联合执法中的行政执法决定，由参加联合执法的行政机关在各 自的职权范围内依法作出，并承担相应的法律责任。

【释义】本条是关于联合执法的规定。

联合执法，是指为解决在某一行政管理领域出现的严重问题或

提供全面、高效的服务，县级以上人民政府组织在该领域有行政执法 权的行政机关，集中行政执法力量，在一定时期内，按照统一部署，进 行统一执法、同步执法的一种行政执法方式。联合执法应当由县级 以上人民政府决定和组织，有关行政机关可以向本级人民政府提出 联合执法的建议，由本级人民政府决定。联合执法有利于加强不同 行政机关之间的协调和配合，减少重复检查、重复处罚，降低行政执 法成本，提髙行政执法效率。

联合执法和相对集中行政执法权不同。相对集中行政执法权是 将有关行政机关的全部或部分行政执法权集中到一个机关行使，由 该机关承担相应的法律责任;有关机关不再行使被集中的行政执法 权，其权限被改变。联合执法并没有改变相关机关的权限，改变的只 是行政执法的运作方式，由以前各机关分别、单独执法的模式，变为 由政府组织各相关机关同步执法模式。各个机关都在根据法律、法 规和规章的规定，行使着各自的法定执法权，作出各自的行政执法决 定，承担相应的法律责任。另外，联合执法是临时性、随机性的执法 方式，而相对集中行政执法权为制度化、规范化的执法制度。

第五十九条行政执法事项需要行政机关内设的多个机构办理 的,该行政机关应当确定一个机构统一受理公民、法人或者其他组织 的申请，统一送达行政执法决定。

对涉及两个以上政府工作部门共同办理的事项,县级以上人民 政府可以确定一个部门或者政务中心窗口统一受理申请，将相关事 项以电子政务方式抄吿相关部门，实行网上并联审批。

【释义】本条是关于“ 一个窗口对外”和“并联审批”的规定。

《行政许可法》第二十六条规定了“一个窗口对外"、“并联审 批”。“一个窗口对外"、“并联审批”是为了解决在实践中存在的政 府行为不规范、办事程序过于复杂、办理时限过长、公民、法人和其他 组织负担过重、社会成本过高等问题，也为了促进政府职能转变，提 高行政效率。

一、“—^窗口对外”

在行政执法中，有的事项需要由行政机关的几个内设机构分别 审查,出具审查意见，当事人不得不在这几个内设机构去跑，这就是 内部程序外部化。同时，在缺乏制度制约的情况下，有的行政执法人 员利用权力寻租，谋取个人不法利益，大大增加当事人的时间、精力 和经济成本。“一个窗口对外”，当事人的申请和行政执法决定从~ 个窗口进出，当事人只和一个窗口接触，事项在内设机构的处理由该 窗口负责，就能有效避免上述内部行政程序外部化和权力寻租的 现象。

二、"并联审批"

并联审批是指实施某一项行为需要由地方人民政府两个或者两 个以上部门分别实施行政许可，申请人向地方人民政府确定的部门 或政务中心递交申请，由该部门或者政务中心将申请转交相关部门 限期提出意见后，作出行政许可决定，由该部门或者政务中心向申请 人送达行政许可决定的一种制度。并联审批制度与联合执法制度一 样，没有改变相关部门的权限，各个部门都在行使着各自的许可权， 承担相应的法律责任。并联审批改变的只是行政许可实施的运作方 式和运作程序，由以前行政审批部门按序逐家进行行政审批的模式， 变为由政府确定的部门或者政务中心协调、组织各相关部门同步进 行审批的行政审批模式。并联审批一般包括七大步骤:许可预告、服 务前移、一窗受理、内部运转、并行审批、限时办结、监控测评。

并联审批在实践中有三种表现形式。一是由地方人民政府确定 一个部门受理行政许可申请并转告有关部门提出意见后统一办理。 这种方式大多在基本建设项目审批、企业工商登记许可中采用。如 有的地方所规定的“工商受理，抄告相关，并联审批，限时完成”的做 法。二是由地方人民政府组织有关部门联合办理。即对需两个以上 部门分别审批的事项，先明确一个主办部门，然后采取联合审批或会 签的做法，实行多项合一、一次收文、联合办理、一次审结。如烟台市 的“联审办理制”，即由第一责任窗口协调联办窗口办理，或者由中 心管理办公室主持召开联审会议，协调各有关部门在规定的时限内 办结审批事项。三是集中办理，相当于集中审批服务中心、审批大 厅，即将符合地方人民政府规定条件的审批事项集中到政务中心、审

批大厅等地点集中办理。

第六十条行政机关办理行政执法事项，应当健全内部工作程 序,明确承办人、审核人、批准人，按照行政执法的依据、条件和程序， 由承办人提出初审意见和理由，经审核人审核后，由批准人批准 决定。

【释义】本条是关于行政执法内部工作程序的规定。

行政执法行为能够影响公民、法人和其他组织的权利和义务， 可以增加、限制或剥夺公民、法人和其他组织的权利，增加、减少或 免除公民、法人和其他组织的义务，对公民、法人和其他组织的权 益有重大影响。为避免权力过分集中到单个的行政执法人员手 中，产生权力寻租和腐败，《程序规定》规定了行政执法内部工作 程序，使行政执法权力分工合作，又相互制约。《程序规定》将内 部工作程序分为三个阶段:承办阶段、审核阶段和批准阶段，并明确 承办人、审核人、批准人及各自的职权，使权力到人，责任到人。在我 省推行行政执法责任制工作中完成的行政执法职权分解工作，为健 全内部工作程序奠定了良好的基础。

如开办煤矿企业行政许可行为，根据该部门备案的行政执法职 权分解方案，并依照《程序规定》的要求，其内部工作程序为：

一、 承办人为邓X ;审核人为罗X ;批准人为曾X。

二、 承办人的职责为:（1）对申请材料进行审查;（2）组织专家评 审或现场勘察;（3）提出初审意见，交处室主要负责人审核。审核人 的职责为:（1）按照开办条件进行审核，对符合条件的，提出同意意 见，报主管局长审定；（2）对于不符合条件的，书面提出不同意的意 见及理由，交审查人员。批准人的职责为:（1）对符合法定条件、标 准的，作出准予行政许可的决定，签发准予许可的意见；（2）对不符 合法定条件、标准的，作出不予行政许可的决定，签发不准予行政许 可的意见。

第六十一条与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法 活动，主要由市州、县市区行政机关实施。

县级人民政府工作部门在必要时,可以委托乡镇人民政府实施 行政执法,具体办法由省人民政府另行制定。

【释义】本条是关于行政执法重心适当下移的规定。

在同一系统内，各级行政机关执法职权大体相同，"上下一般 粗”，易造成多层执法、管理内耗。因此，应当合理划分上下级行政 机关的执法权限，适当下放行政执法权限，对与人民群众日常生产、 生活密切联系的市场监管、执法检查、行政处罚等行政执法活动，依 照法律授权或委托的方式，使执法重心逐步下移到市县行政机关;省 级行政机关主要侧重政策研究、监督指导、组织协调和重大违法案件 查处，并承担划分省以下行政机关的执法权限。但法律、法规和规章 对上下级行政机关的职权划分有明确规定的，依照其规定。国务院 《全面推进依法行政实施纲要》对执法重心适当下移作了规定。

县级人民政府工作部门委托乡镇人民政府执法，可以解决乡镇 原有职能和职责、工作格局与新形势、新要求不相适应的问题，可以 在不增加编制、机构和人员，不增加财政负担的前提下，提高行政执 法的力度和广度，实现行政执法的目的。在委托行政执法中,应当遵 守法律、法规和规章的规定，并做好清理界定乡镇政府的法定执法职 责、规范委托执法领域和范围、规范委托执法权限等基础工作，具体 办法由省人民政府制定，作为《程序规定》的配套制度。《行政许可 法》、《行政处罚法》、《湖南省行政执法条例》都为行政执法职权的委 托提供了法律依据。

第六十二条行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当 事人、科害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。

行政执法的告知应当采用书面形式。情况紧急时，可以采用口

头等其他方式。但法律、法规、规章规定必须采取书面形式吿知的 除外。

【释义】本条是关于教示制度的规定。

教示制度有狭义和广义两种理解。狭义的教示制度是行政救济 制度的一环，即行政机关作出对当事人不利决定时须同时告知其救 济途径（应当在什么时间、向什么机关、以何种方式对行政机关表示 异议，以获得法律救济）。如有的学者认为“教示是指行政主体在作 出行政决定后，应当书面或口头告知行政当事人不服从行政决定时， 应当在什么时候，向什么机关，以什么方式表示不服,从而获得救济 的一种法律制度。”广义的理解教示制度是指行政主体在进行某项 行政行为之前、之中、之后对行政当事人享有哪些权利，承担哪些义 务，如何行使有关权利，履行有关义务等，负有以书面或口头形式告 知当事人并加以指导的义务;若行政主体未履行该项义务而导致当 事人丧失权利或未履行有关义务而遭受损害，则应承担相应法律责 任的程序制度。奥地利在1925年通过了包括《普通行政程序法》在 内的四个有关行政程序的立法，对教示作了明确的规定。它要求行 政机关对于未有专业人士为代理人之当事人一般应以口头方式，指 导其进行必要之行政程序并告知作为或不作为的直接法律效果。德 国联邦《行政程序法》（1976年）规定,如果公民提出申请显然错误 或者因为不知而没有提出申请，或者所作的声明或者请求明显错误， 行政机关当及时告知参加人并且建议其改正。除此之外，行政机关 在必要时应当告知参加人的权利义务。《行政处罚法》、《行政许可 法》和《湖南省行政执法条例》都规定了教示制度。

规定行政机关的教示义务，一方面有利于当事人、利害关系人参 与行政执法过程，保障和尊重其主体地位;另一方面有利于行政机关 说服当事人、利害关系人，防止行政执法的偏见和错误,也为行政执 法决定的执行奠定良好的基础。教示是行政机关的法定义务，对于 当事人、利害关系人而言，则是法定的权利。

教示的内容包括行政执法事实和证据;行政执法的理由;所依据 的法律、法规和规章;当事人、利害关系人享有的陈述、申辩、申请复 议、提起诉讼、请求行政赔偿的权利以及相应的义务。教示的时间应 当是在行政执法过程中，行政执法决定作出之前，主要是行政执法事 实和证据•，行政执法的理由•，所依据的法律、法规和规章;当事人、利 害关系人享有的陈述、申辩等权利;在行政执法决定作出之后，主要 为申请复议、提起诉讼、请求行政赔偿的权利等。形式一般是书面形 式，情况紧急时，可以采用口头等其他形式。

第六+三条行政执法直接影响当事人权利、义务且不属于必 须立即执行的，行政机关应当先采用教育、劝诫、疏导等手段，促使当 事人自觉履行法定义务、纠正错误。当事人违法情节轻微,经教育后 自觉履行法定义务,且未造成危害后果的，可以不予追究法律责任。

违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予处罚。

【释义】本条也是关于教示制度的规定。

在行政执法中建立教示制度，可以大大改善政府的形象和政府 与群众的关系，改变执法就是处罚的印象。《行政处罚法》对此内容 也有相应规定。教示制度应当注意以下几方面的内容:一是教示制 度适用条件为行政执法直接影响当事人权利、义务且不属于必须立 即执行。如果不属于该范围，则不适用教示制度。二是在该范围内， 行政机关成当适用教示制度，行政机关没有是否适用的裁量权。三 是不予追究法律责任或不予处罚的条件是统一的，不可分割的。四 是教示制度的目的是防止当事人再次违法，使其自觉遵守法律。

第二节程序启动

【内容提要】本节共两条，分别对依申请启动执法程序和依职 权启动执法程序进行了规范。

第六十四条行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者 依公民、法人和其他组织的申请启动。

行政机关依职权启动程序，应当由行政执法人员填写有统一编 号的程序启动审批表，报本行政机关负责人批准。情况紧急的，可以 事后补报。

公民、法人或者其他组织认为自己的申请事项符合法定条件，可 以申请行政机关启动行政执法程序。

【释义】本条是关于行政执法程序启动方式的规定。

从世界各国行政程序法关于程序启动的规定看，程序的启动分 为依职权启动和依申请启动两种情况。所谓依职权启动行政执法程 序，是指行政机关在日常工作中，如行政检查，接受举报、控告等，发 现有符合法定启动条件的，启动行政执法程序的一种情形。依申请 启动行政执法程序是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请， 经审查，符合法定条件的，启动行政执法程序的一种情形，最典型的 依申请的行政执法行为为行政许可和行政奖励。

行政机关依职权启动行政执法程序的条件:一是行政机关要有 相应的行政执法职权，否则就构成越权行使权力;二是行政机关要掌 握启动行政执法程序的基本事实和证据，否则构成滥用职权。为保 证行政机关依职权启动程序符合条件，《程序规定》规定了约束机 制:依职权启动行政执法程序，行政执法人员应当填写有统一编号的 程序启动审批表，报本行政机关负责人批准。批准为依职权启动行 政执法程序的前提。因为行政执法人员并不能代表本机关，只有经 过负责人的批准,才能将行政执法人员的行为视为机关的行为。但 是在不立即启动行政执法程序会给公共利益或他人利益造成严重损 害或有严重损害的危险，或在以后无法取得证据，或无法实现行政管 理的目的等紧急情形下，可以先启动行政执法程序，再补报批准。

申请人提出申请，是依申请行政执法程序启动的前提，是申请人 要求行政机关作出或不作出一定行为的法定权利。只要公民、法人 或者其他组织认为自己的申请事项符合法定条件，就可以申请行政 机关启动行政执法程序。是否准许,由行政机关审查决定。

申请一般以书面形式提出，如申请人确有困难的，可以口头申 请，由行政机关记人笔录。申请的内容应当包括:申请人的姓名、出 生年月、性别、身份证号码、住所等;是法人或其他组织的，要记载名 称、营业场所，法定代表人或代理人的姓名、出生年月、性别、身份证 号码、住所等;被申请机关的名称；申请的事项、理由和要求；申请人 签名或者盖章;申请的时间等。

第六十五条行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情 况分别作出处理：

（-）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作 出不予受理的决定,并告知当事人向有关行政机关申请；

（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当 场更正；

（三｝申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在 5曰内一次告知当事人需要补正的全部内容，逾期不吿知的，自收到 申请材料之日起即为受理；当事人在限期内不作补充的，视为撤回 申请；

（四）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合 法定形式,或者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材 料的，应当受理当事人的申请。

行政机关受理或者不受理当事人申请的,应当出具加盖本行政 机关印章和注明日期的书面凭证。

【释义】本条是关于行政执法程序启动申请处理方式的规定。

（一）受理的条件。受理的条件包括：（1）申请事项属于本行政 机关职权范围;（2）申请材料齐全、符合法定形式。符合这两个条件

的,行政机关应当受理当事人的申请。

（二） 不予受理的情形。申请事项不属于本行政机关职权范围 的，应当即时作出不予受理的决定，但必须告知当事人向有关行政机 关申请。申请人只能向法定的行政机关提出申请，也只有该行政机 关才能接受其管辖范围内的申请并予审查。申请人向无法定职权的 行政机关提出申请，其申请行为无效，被申请机关应当作出不予受理 的决定。但为了方便当事人，行政机关应当告知当事人享有法定职 权的行政机关。

（三） 申请材料的补正。当事人申请行政机关启动行政执法程 序，应当提供符合法定形式的申请和有关的材料。如果申请材料不 齐全、不完备或者不符合法定的格式、要求，行政机关不能径行决定 不予受理，而应当发出补正告知。对于申请材料存在可以当场更正 的错误的，应当允许当事人当场更正;不能当场补正的，应当当场或 者在5日内一次告知当事人需要补正的全部内容。逾期不告知当事 人补正材料的，自收到申请材料之日起即为受理。

（四） 书面凭证。行政机关受理或者不受理当事人申请，均应向 当事人出具书面凭证，书面凭证应当加盖本行政机关印章和注明日 期。除非另有规定，如果当事人在5日内未收到补正告知，行政机关 收到申请材料的凭证就具有受理凭证的效力。作出这一规定，是为 了避免当事人和行政机关之间的扯皮，减少不必要的纠纷;防止行政 机关以没有收到申请为由，拖延履行法定职责,保障公民请求权的 实现。

第三节调查和证据

【内容提要】本节是关于调查和证据的规定，共9条，规定了 行政机关履行调查的法定义务和程序、当事人和公民、法人或其他组 织在行政调查中的义务、证据的种类、证据排除、作为行政执法决定 依据的证据的品质、举证责任、当事人申述、申辩权利和听证范围等 内容。

第六十六条行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集 证据。

行政机关执法人员在调查时，执法人员不得少于2人，并应当向 当事人或者有关人员出示行政执法证件，在调查记录中予以记载。 行政机关执法人员不出示行政执法证件的，当事人或者有关人员有 权拒绝接受调查和提供证据。

【释义】本条是关于调查程序的规定。

先调查取证，后作出决定，是行政执法的基本原则。行政机关只 有查明案件事实，并取得确凿的证据，以事实为根据，以法律为准绳, 才能作出行政执法决定。所以，行政程序启动后，行政机关负有调查 事实，收集证据的法定义务。

行政机关在调查取证时，应当遵守法定程序:(1)除非法律、法规 另有规定，行政机关在调查时，行政执法人员不得少于2人，从而使调 查更为客观、公正;(2)行政执法人员应当向当事人或者有关人员出示 行政执法证件，据以证明行政执法人员是代表国家行使公权力，是公 务行为;(3)行政执法人员的姓名和行政执法证件的名称、号码应当在 调査记录中予以记载，这是为了提高行政执法人员的责任心，提高行 政调查的质量，也为将来的行政纠纷中提供在作出决定前已经进行调 查的证据。为促使行政机关行政执法人员遵守法定程序，在行政机 关执法人员不出示行政执法证件的情况下，当事人或者有关人员有 权拒绝接受调查和提供证据。《行政处罚法》第三十七条、《湖南省 行政执法条例》第十五条对行政调查程序也有相应的规定。

第六十七条当事人应当配合行政机关调查，并提供与调查有 关的材料与信息。知晓有关情况的公民、法人或者其他组织应当协

助行政机关的调查。

公民协助行政机关调查，其所在单位不得扣减工资;没有工作单 位的,因协助调查造成的误工损失，由行政机关按当地上年度职工日 平均工资给予补助。因协助调查产生的其他合理费用由行政机关 承担。

【释义】本条是关于当事人和其他公民、法人或其他组织在调 查程序中义务的规定。

一、 当事人在行政调查程序中负有配合调查的义务

行政执法决定与当事人有直接的利害关系，影响着其权利和义 务，当事人有使行政执法决定朝着有利于自己的方向发展的心理愿 望，因此当事人有配合调查的心理诉求;另外，当事人是行政调查对 象——行为的实施者，其对事情的真相最为了解，掌握着大量的证 据，规定当事人配合调查的义务，将大大减少行政机关行政调查的成 本，提高行政效率。当事人配合调查的义务主要包括:接受行政机关 的询问、检查等调查行为;提供与调查有关的材料和信息，如证据或 获取证据的信息等。

二、 公民、法人和其他组织在行政调查程序中负有协助的义务

行为在社会中发生,总会通过各种方式为公民、法人和其他组织

所感知。同时，与当事人不同，公民、法人和其他组织与行政执法决 定没有直接的利害关系，他们提供协助的义务时，相对比较客观，因 此，他们提供的协助，对于查清案件事实具有重要的帮助。公民、法 人和其他组织协助调查的义务主要包括:就自己所知道的案件事实 向行政机关陈述;接受行政机关的询问;提供与案件有关的材料和信 息等。

在实践中，公民、法人和其他组织履行行政调查协助义务的不 多，除了其自身的法律素质不高等主观原因外，配套制度不完善，也 是很重要的原因。为了鼓励公民、法人和其他组织积极履行行政调 查协助义务，《程序规定》规定了:一是公民有工作单位的，公民协助 行政机关调查，其所在单位不得扣减工资;二是公民没有工作单位 的,因协助调查造成的误工损失，由行政机关按当地上年度职工日平 均工资给予补助。因协助调查产生的如交通费、食宿费等其他合理 费用由行政机关承担。

第六十八条行政机关应当采取合法的手段和依照法定的程 序,客观、全面收集证据,不得仅收集对当事人不利的证据。

【释义】本条是关于行政机关取证要求的规定。

取证是行政机关代表国家行使行政权力的一种形式，影响着当 事人、利害关系人的权利义务，应当采取合法的手段和遵循法定的程 序，否则就是违法，可能导致取证行为无效，所取得证据不能进人行 政执法程序。

合法的手段包括:询问当事人或者公民、法人或其他组织；向有 关单位和个人调取书证、物证、视听资料或其他证据;勘验;抽查取 样;委托鉴定机构进行鉴定;录音、录像或者其他电子方式等，但不仅 仅是这些，行政机关在行政调查中也可以采用法律规定的其他调查 手段。在行政调查中采用何种手段，行政机关享有自由裁量权，但调 查手段会影响公民、法人和其他组织的权益，因此应当受到限制，即， 在实现行政调查目的的前提下，应当采取对公民、法人和其他组织权 益影响最小的手段。

为了防止行政执法人员的偏私和武断，《程序规定》要求在行政 执法中，客观、全面收集证据，即所取得的证据是客观存在的，而不是 臆造的，能为人所感知的;所取得的证据是全面的，而不仅仅是对当 事人不利的证据（如加重处罚的证据），还包括对当事人有利的证据 （如从轻或减轻处罚的证据）。

第六+九条行政执法证据包括：

（_）书证；

（二） 物证；

（三） 当事人陈述；

（四） 证人证言；

（五） 视听资料；

（六） 鉴定结论；

（七） 勘验笔录、现场笔录。

【释义】本条是关于行政执法证据种类的规定。

行政证据和行政诉讼证据存在着密切的联系，《程序规定》在立 法上，充分借鉴了行政诉讼证据的理论和实践经验。所谓行政证据， 通说认为是一切可以用来证明行政案件事实的材料,具有关联性、合 法性和客观性三个特性。行政证据主要以下几种：

（一） 书证。书证是以其所记载或所蕴涵的思想内容来证明案 件事实的，所记载和所蕴涵的内容能够为人们所感知。一般来说，书 证都具有书面形式，大都写在纸张上，但也有写在其他物品表面的， 如路边竖立的禁止车辆左拐的交通标志;地面上用石头、树枝等摆成 的求救信号;在墙壁上刻画的文字等等，由于它们也是以其记载的内 容或表达的思想来证明案件事实真相的，故也属于书证。

（二） 物证。物证是以物品的存在、外部特征或构成属性等来证 明案件事实的实物，是以物品的自然状态来证明案件事实，而不带有 任何主观内容。如假冒伪劣药品、盗版的书籍等等。虽然盗版的书 籍有文字记载，并能为人们所感知,但其对案件事实的证明并非以其 文字记载，而是以其自然状态来证明的，故其属于物证。

（三） 当事人陈述。当事人对于案件事实比任何其他参与行政 程序的人都更加了解，并且该了解不但全面，而且深刻。因此，当事 人陈述比任何其他证据都更能反映案件的全面情况。但因为当事人 与行政执法决定有直接的利害关系，其陈述很容易带有利益倾向，因 此，在使用当事人陈述这种证据时，要注意辨别。

（四） 证人证言。证人证言是指与案件没有利害关系的自然人 对其所了解的案件事实所作的口头或者书面陈述。证人证言相对于 当事人陈述而言，因为其与行政执法决定没有直接利害关系，因此， 相对客观。

（五） 视听资料。视听资料是指以录音磁盘、录像带、电影胶片、 电子计算机或者电子磁盘存储的作为证明案件事实的音响、活动影 像和图形。从载体上看，视听资料中的声音、图像、数据、信息是以 声、光、电、磁及其粒子形式存在的，这种声、光、电、磁及其粒子必须 通过音像技术设备还原成可以视听的资料。视听资料主要包括录音 资料、录像资料、电影资料和电子计算机储存的资料。视听资料具有 准确性、逼真性、动态直观性，但也容易伪造、篡改，因此，其收集和审 查判断都需要依赖科学技术。

（六） 鉴定结论。鉴定结论是行政机关委托或聘请鉴定人，运用 其专门知识和现代科学技术手段，对某些专门性问题进行检测、分 析、鉴别后，得出的结论性书面意见。在英美法系国家，鉴定人是一 种特殊的证人，鉴定结论称为专家证言。签定结论与其他证据的不 同之处在于它只是用来证明案件的某些专门问题，只能由具有专门 知识的人或机构作出。

（七） 勘验笔录、现场笔录。勘验笔录是指行政机关对于与案件 有关的现场进行勘查、检验时所制作的实况记录，是用文字形式固定 勘验工作情况和现场状况。勘验笔录及时固定了现场原貌，是证明 案件现场状况的重要证据材料，经查证属实，可作为定案的根据。勘 验笔录一般包括现场文字记录、现场绘图和现场照片三部分内容组 成，它们以不同形式、从不同角度完整地反映现场状况，客观、系统、 全面地反映现场勘查的全过程和勘查结果，以及发现、提取痕迹、物 品及其他物证的情况。

现场笔录是行政证据中特有的证据种类，是指行政机关为行政 目的，按照法定程序，对现场情况、当事人陈述、证人证言等所作的记 录。现场笔录与勘验笔录不同,勘验笔录一般只记录现场的事实情 况,并不涉及对当事人、远人等的询问;同时，勘验笔录是行政机关作 出行政执法决定的一个环节，它通常在作出行政执法决定前完成。 现场笔录不仅包括对现场事实情况的描述，也包括对当事人、证人等 的询问，因此，现场笔录包括案件事实的记录和程序问题的记录两部 分。现场笔录既包括行政机关对违反法律、法规行为进行处理时所 进行的当场记录，也包括公民、法人或其他组织的要求、申请而同意 或拒绝作出行政行为的当场记录，但不包括勘验笔录中对案件现场 情况的记录。

第七十条下列证据材料不得作为行政执法决定的依据：

（一）严重违反法定程序收集的；

（二｝以非法偷拍、非法偷录、非法窃听等手段侵害他人合法权 益取得的；

（三） 以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的；

（四） 没有其他证据印证、且相关人员不予认可的证据的复制件 或者复制品；

（五） 被技术处理而无法辨认真伪的；

（六） 不能正确表达意志的证人提供的证言；

（七） 在中华人民共和国领域以外形成的未办理法定证明手 续的；

（八） 不具备合法性和真实性的其他证据材料。

【释义】本条是关于证据排除的规定。

本条将证据排除的标准规定为“不具备合法性”和“不具备真实

性”。

一、不具备合法性，是指违反法定程序、以非法的方法获取的证 据，或者证据的表现形式与法律的规定不符合，具体包括:（一）严重 违反法定程序收集的，如在行政调查中未出示行政执法证件的； （二）以非法偷拍、非法偷录、非法窃听等手段侵害他人合法权益取 得的；（三）以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的。

二、不具备真实性，是指证据的真实性不能为人们所感知，不具

备证据的客观性的品质。具体包括：（四）没有其他证据印证、且相 关人员不予认可的证据的复制件或者复制品；（五）被技术处理而无 法辨认真伪的；（六）不能正确表达意志的证人提供的证言；（七）在 中华人民共和国领域以外形成的未办理法定证明手续的。

《程序规定》除了列举了以上七种应当排除的证据外，还规定了 一项弹性条款，即不具备合法性和真实性的其他证据材料也应当 排除。

第七十一条作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。当 事人有权对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人 发表意见的证据不能作为行政执法决定的依据。

【释义】本条是关于作为行政执法决定依据的证据的规定。

证据在行政执法决定作出过程中占有重要的地位，是认定、查明 案件事实的手段。对于收集到的每一个证据，只有通过查证属 实，才能确定其可以作为行政执法决定依据。证据的查证属实，是指 行政机关、当事人、利害关系人对证据进行分析、研究和判断，以鉴别 其真伪的一种活动。一般而言，审查判断证据的真实性，主要从以下 两个方面进行：

（一）审查判断证据的来源。任何证据都有一定的来源，但来源 不同，其真实可靠程度也就不同。因此，审查判断证据首先要查明证 据的来源，包括查明证据是如何形成的，由谁提供或收集的,收集的 方法是否科学，证据的形成是否受到主客观因素的影响等等。如果 证据是由行政机关工作人员通过科学的方法收集的，真实性就大些; 如果证据是由当事人提供的，由于其与行政执法决定有切身的利害 关系，其提供的证据往往有利于自己，证据的可靠性就差些等等。经 过查证，只有那些有根有源，来自于客观实际的证据，才能成为证明 案件事实的依据。

（二）审查判断证据的内容。对证据内容是否真实的审查判断， 是整个审查判断证据工作的关键。（1）要注意每个证据本身的不同 特点。如,物证、书证是不会说话的物品、痕迹或文件，其本身不容易 发生变化，但却可能被伪造、变造或篡改，在审查判断时就应注意这 方面的问题。（2）要注意证据的内容本身是否一致，有无矛盾。 （3）要注意证据之间有无矛盾。

当事人对作为定案依据的证据发表意见，提出异议，包括证据是 否属实，是否有证据能力，证据是否有证明力以及证明力的大小等 等。当事人发表意见，提出异议，有利于对证据的查证属实，有利于 尊重当事人在行政执法程序中的主体地位，有利于行政执法决定的 执行。为保障当事人发表意见、提出异议权利，《程序规定》对未经 当事人发表意见的证据，排除其作为行政执法决定的依据。

第七十二条行政机关对依职权作出的行政执法决定的合法 性、适当性负举证责任。

行政机关依申请作出行政执法决定的，当事人应当如实向行政 机关提交有关材料，反映真实情况。行政机关经审查认为其不符合 法定条件的，由行政机关负举证责任。

【释义】本条是关于举证责任的规定。

行政执法决定合法性、适当性的内容包括:认定事实清楚，证据

确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。行政机关应当为自身所 作出的行政执法决定符合以上标准承担举证责任，即提供证据证明 行政执法决定符合以上标准，无法提供证据证明的时候，在行政复议 或行政诉讼中就要承担不利的后果。由行政机关承担行政执法决定 合法、适当的举证责任，原因主要有：

一、行政执法决定无论是依职权或依申请作出，都是行政机关履 行法定职权，管理公共事务，向社会提供公共物品的一种形式，是对 当事人的一种主张，按照“谁主张，谁举证”的原则，行政机关应当对 行政执法决定的合法性、适当性承担举证责任。

二、 在行政法律关系中，行政机关和当事人处于管理者和被管理 者的不平等地位，由当事人来证明行政执法决定的合法和适当有失 公平。同时，较当事人，行政机关有更优越、更充分的证明手段和条 件完成举证责任。

三、 由行政机关承担举证责任，有指导行政执法的意义。由行政 机关承担举证责任，意味着只有行政执法决定正确无疑，才能不承担 不利的后果，如被复议机关确认违法、撤销、变更,或在诉讼中承担败 诉的风险等。这样对行政机关提出了更高的要求，其在行政执法中 必定要收集充分、确实的证据。

在规定行政机关承担举证责任的一般原则的同时，《程序规定》 也规定了行政机关依申请作出行政执法决定的，当事人应当如实向 行政机关提交有关材料，反映真实情况的基本要求。首先，这是行政 执法决定作出的前提。如《行政许可法》第七十八条规定,行政许可 申请人隐瞒有关情况或提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不 予受理或者不予行政许可，并给予警告。其次,这是保证行政机关有 效实施行政管理，保障社会秩序和社会公共利益的需要。最后，这是 诚信原则的要求。

在当事人满足了如实向行政机关提交有关材料，反映真实情况 的基本要求后，行政机关经审查认为其不符合法定条件，举证责任发 生转移，由行政机关负举证责任。

第七十三条行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当 事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。

对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并 归入案卷。

对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行

审查，并采纳其合理的意见;不予采纳的，应当说明理由。

【释义】本条是关于陈述、申辩权利的规定。

陈述，是指当笋人、利害关系人表明自己的意见和看法，提出自 己的主张和证据。申辩，是指当事人、利害关系人进行解释、辩解，反 驳对自己不利的意见和证据。陈述意见(申辩被认为是陈述意见的 一种形式)，在美国等国家也称“非正式听证”，是泛指以听证会之外 的形式听取意见的程序，其适用范围远远大于听证，对于保护公民权 利同样具有重要意义。

当事人、利害关系人可以以书面或口头形式进行陈述和申辩，对 于口头陈述、申辩的，行政机关应当记录，由当事人、利害关系人确认 无误后签名。陈述和申辩的内容包括:事实问题、法律问题和对行政 执法决定本身的问题。当事人、利害关系人有权对行政机关认定的 事实提出异议并提交证据证明，有权对行政机关适用的法律依据、决 定本身提出异议等。

从当事人、利害关系人的角度讲，陈述、申辩是其享有的重要权 利;从行政机关角度讲，则是其法定义务。第一，行政机关负有告知 义务。行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关 系人享有陈述意见、申辩的权利，否则就是严重违反法定程序。第 二，听取当事人、利害关系人陈述、申辩，并将其陈述、申辩予以记录 并归人案卷的义务。第三，对当事人、利害关系人陈述、申辩进行回 应的义务。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机 关应当进行审查，采纳其合理的意见;不予采纳的，应当说明理由。 回应可以促使行政机关正确作出行政执法决定，尊重当事人、利害关 系人的主体地位，并使其易于接受行政执法决定。

第七十四条具有下列情形之一的，行政机关在作出行政执法 决定前应当举行听证会：

(―)法律、法规、规章规定应当举行听证会的；

（二） 行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请 听证的；

（三） 行政机关认为必要的；

（四） 当事人、利害关系人申请,行政机关认为确有必要的。

【释义】本条是关于行政执法听证范围的规定。

听证会是一种正式听取意见的方式，其在很大程度上借鉴了审 判程序中原告被告对抗、法官居中裁判的等腰三角程序构造,其程序 构造为:拟作决定人员与当事人两造对抗，听证主持人居中裁判，呈 现出极强的司法色彩，是司法化程度最 高的行政程序制度。

听证会通过公开、公正、民主的方式达到行政目的，就其作用而 言，应当尽量扩大听证会适用的范围，但采用听证程序必然要产生人 力、财力、时间的成本，不可能所有的行政执法决定作出前都举行听 证会。因此，划定一个科学、合理的听证范围就是十分必要的。确定 听证范围的原则为个人权益与公共利益均衡原则和成本不大于效益 原则。据此，《程序规定》规定了应当举行听证会的四种情形：

（一） 法律、法规、规章规定应当举行听证会的。在这种情形下， 行政机关在作出行政执法决定前，都要举行听证会，且不以申请为前 提。如《行政许可法》第四十六条所规定的应当进行听证的事项。

（二） 行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请 听证的。在这种情形下,法律、法规或规章规定行政机关在作出行政 执法决定前应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听 证的,行政机关应当组织听证;当事人逾期不提出听证申请的，视为 放弃听证的权利，行政机关无需举行听证会。

（三） 行政机关认为必要的。法律、法规和规章没有规定作出行 政执法决定是否需要进行听证，是行政机关依职权主动举行听证会 的情形，如行政机关认为行政执法决定涉及公共利益，影响的是不特 定的多数人的利益，而且这影响是全局性、长期性的，会给社会带来 很大的影响的情形下，将有关的行政执法事项予以公告，以听证会的

形式听取社会各界的意见。

（四）当事人、利害关系人申请，行政机关认为确有必要的。这 种情形，法律、法规或规章也没有对是否举行听证进行规定。是指当 事人、利害关系人认为应当举行听证会来听取意见，而向行政机关申 请，行政机关经审查，认为确有必要的，就组织听证会，认为没有必要 的，就可以以其他方式听取意见，决定权在行政机关。

第四节决 定

【内容提要】本节是关于行政执法决定的规定，共5条，规定 了作出行政执法决定的程序、行政执法决定的效力、行政执法决定文 书的内容、行政执法决定文书说明理由和行政执法案卷制度等内容。

第七十五条一般行政执法决定应当由行政机关主要负责人或 者分管负责人决定。

重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定。

对渉及经济社会发展全局、影响公共利益以及专业性、技术性强 的重大行政执法事项，应当经专家论证或评审以后，作出决定。

【释义】本条是关于决定程序的规定。

在本条中，将行政执法决定分为一般行政执法决定、重大行政执 法决定和涉及经济社会发展全局、影响公共利益以及专业性、技术性 强的重大行政执法事项的行政执法决定。决定不同，决定的程序也 不同：

对于一般行政执法决定，应当由行政机关主要负责人或者分管 负责人决定。其内涵有两点•.一是必须由主要负责人或分管负责人 决定，其他任何人决定都属于违法;二是一般行政执法决定只要主要 负责人或分管负责人决定，无需其他程序了，以提高行政效率。

重大行政执法决定涉及当事人、利害关系人重大权利和义务，为 慎重、正确行使行政权力，应当由行政机关负责人集体讨论决定，在 广泛听取负责人集体的意见后，由行政首长作出决定。

《程序规定》对涉及经济社会发展全局、影响公共利益以及专业 性、技术性强的重大行政执法事项的决定，作了特别规定，除了遵守 由行政机关负责人集体讨论决定的程序外，还将专家论证或评审作 为决定的前置程序。即聘请或委托专家对涉及经济社会发展全局、 影响公共利益以及专业性、技术性强的重大行政执法事项进行论证 或评估，从而一方面引人外界的智力支持，集中智慧;另一方面,在行 政执法决定过程中借助民主的力量，防止权力的异化和腐败。

第七十六条行政执法决定自送达之日起生效。

行政执法决定附条件或者附期限的，应当载明效力的条件或者 期限。

【释义】本条是关于行政执法决定效力的规定。

在各国的行政法上，通行的做法都是将行政决定发生效力的时 间规定为告知之时。告知，指行政机关在作出行政执法决定时，依法 履行告知义务，以便让行政当事人知道行政执法决定的内容。告知 之时在《程序规定》中为送达之日，即行政执法决定在送达之日起生 效。这意味着行政执法决定只有在当事人收到行政执法决定后才能 生效，并只能以行政执法决定书的内容为限发生法律效力。未经告 知的行政执法决定是没有意义的，应当视其为不存在。

对于行政执法决定的生效，在实践中有一种误解，认为有的行政 执法决定自作出之时起生效，如当场罚款、对醉酒的人的强行约束等 即时强制行为。但是，即时生效的强制行为，也是以告知为前提的， 只不过是当场告知而已。

附期限的行政行为指在行政行为中指明一定期限，把期限的到 来作为行政行为生效或终止的根据。可分为附始期和附终期两种。 附始期指行政行为从某一时期开始发生法律效果，如到某年某月某 日，连接火车站的道路修通后，公交公司的车辆可以前去接送客人。 附终期指行政行为在将来某一时期失去法律效果，如到某年某月某 日，药品销售许可证无效。

附条件的行政行为指在行政行为中指明一定的条件，把条件的 成就（发生或出现）作为行政行为效力发生或终止的根据。其中的 条件可分为延缓条件和解除条件两种。延缓条件指行政行为效力的 发生取决于所附条件的成就。如果所附条件成就，行政行为才能生 效，如果所附的条件没有实现，则行政行为不能生效。如宾馆需经过 消防设施合格后才能开业。解除条件指行政行为效力的终止取决于 所附条件的成就。如果所附的条件成就，原来的权利义务就解除，行 政行为的效力终止;如果所附的条件没有实现，则行政行为继续有 效。如某药厂不改善其设备，则批准其生产药品的许可终止效力。

第七十七条行政执法决定文书应当载明以下事项：

（_）当事人的基本情况；

（二） 事实以及证明事实的证据；

（三） 适用的法律规范；

（四） 决定内容；

（五） 履行的方式和时间；

（六｝救济的途径和期限；

（七） 行政机关的印章与日期；

（八） 其他应当载明的事项。

行政执法决定文书应当采用制作式;适用简易程序的，可以采用 格式化文书。

【释义】本条是关于行政执法决定文书内容的规定。

《程序规定》规定了行政执法决定书必须包含的七项内容，同时

又规定了弹性条款，以适应不同行政机关行政管理的不同特点。

（一）当事人的基本情况。在行政执法决定文书中应当记载当 事人的姓名、出生年月、性别、身份证号码、住所等;是法人或其他组 织的，要记载名称、营业场所，法定代表人或代理人的姓名、出生年 月、性别、身份证号码、住所等。

（二） 事•实以及证明事实的证据。主要包括当事人认定的事实 和提供的证据及行政机关采纳的情况；行政机关认定的事实和提供 的证据等。

（三） 适用的法律规范。适用法律规范，应当尽量详细，对法律、 法规和规章的引用要到条、款、项,而不是仅仅引用法律、法规或规章 的名称。在法律、法规和规章对同一事项有不同的规定时，要对为何 适用该法律、法规或规章进行说明。

（四） 决定内容。决定的内容是行政机关根据事实和法律、法 规、规章对当事人权利义务的确定。

（五） 履行的方式和时间。该内容是对当事人行使权利、履行义 务的方式和时间的规定，当事人应当按照行政执法决定的要求行使 权利和履行义务。如在15日内到银行缴纳罚款。

（六） 救济的途径和期限。行政执法决定书应当记载当事人对 该决定不服提起救济的方式、期限，受理救济的机关和提起救济的理 由。如申请行政复议和提起行政诉讼的时间和受理的机关等。

（七） 行政机关的印章与日期。行政执法决定文书加盖行政机 关的印章是为了确定行政执法主体;行政执法决定文书自所标明的 日期起，产生公定力，对行政机关和社会产生约束力，但对当事人的 效力为其收到决定书之日起。

（八） 其他应当载明的事项。行政执法决定文书除以上七项内 容外，行政机关认为必要的，可以记载其他事项。

所谓格式化文书，是指预定格式、编有号码的行政执法决定文 书。该文书应当载明当事人的违法行为、行政执法依据、行政执法决 定、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或盖章。用格 式化文书作出行政执法决定，可以提高行政效率。

制作式行政执法决定文书,就是指除格式化文书外的行政执法 决定文书，是由行政执法人员根据案件的事实、情节等不同情况，制 作的包含有本条规定的七项内容的行政执法决定文书。制作式行政 执法决定文书带有行政执法人员的主观特征，有各自的特点。用制 作式文书作出行政执法决定，有利于调动行政执法人员的积极性，有 利于将法律、法规和规章适用到现实中，实现实质平等。

第七十八条行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说 明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。

行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事人的行为事实 和引用执法依据的，当事人有权要求行政机关予以说明。

【释义】本条是关于说明理由的规定。

说明理由制度之所以能够确立，是因为法治政府是有限政府，也 应该是理智的政府，行政决定的过程必须是理性推论的过程。政府、 行政机关不应该也无权作出毫无理由的事情，既然是有理由的，当然 应当公开予以说明。说明理由制度是指行政机关在作出涉及当事人 权利义务的行政执法行为时，以适当的方式向当事人阐明作出该行 为的事实性根据、法律性根据及其他理由（如公益考量等）的制度。 说明理由制度是行政程序中一项非常重要的制度，也是程序正义的 一项基本要求和必要条件。对于当事人来说，说明理由制度的规定 有利于保障当事人的知情权，有利于维护其合法权益，同时也有助于 当事人对行政决定的理解和认同;对于行政机关而言，说明理由制度 的规定意味着行政机关在作出行政执法决定时要更加仔细、认真，必 须排除任何的恣意、专断、偏私，以求行政执法决定的客观、公正与合 理;对公众来说，说明理由制度可以使公众了解行政机关对特定事务 在事实上和法律上的意见或态度,提高其预测的可能性，进而引导其 行为。

说明理由应当采用书面形式，其内容包括证据采信理由，特别应 当说明为什么不采纳当事人提供的证据和为什么采纳对当事人不利 的证据;依据选择理由，特别应当说明在依据冲突的时候选择依据的 理由；决定裁量理由，应当说明在众多合法的选择中为什么采取该决 定处理该事项。说明理由应当完整、简洁、清楚，并能为当事人所 理解。

“说明理由”对于当事人来说，是一种权利;对行政机关来说，则 是一种义务，因此，行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事 人的行为事实和引用执法依据的，当事人有权要求行政机关予以说 明，行政机关应当予以说明。

西方国家以说明理由为原则，不说明理由为例外。例外情形主 要有:（1）没有限制公民权利的；（2）行政行为所指定或涉及的人已 知道或可以知道的;（3）大量作出的同种类行政行为或以自动机器 作成的行政行为根据其状况，无需说明理由的；（4） 一般处分经公告 或刊登政府公报或报纸的；（5）有关专门知识、技能或资格考试、检 定或鉴定的程序;（6）根据法律规定不必说明理由的。

第七+九条行政机关应当建立行政执法案卷。

公民、法人或者其他组织可以查阅与其相关的行政执法案卷，但 是依法应当保密的除外。

【释义】本条是关于行政执法案卷的规定。

阅览案卷是由行政相对人主动要求公开阅览与行政程序有关的 卷宗，满足行政相对人了解影响自己权利义务有关的信息。这项重 要的制度许多国家的行政程序法中都有规定，如瑞士《行政程序法》 第二十六条规定:“当事人或其代理人有权就本身之案件，向原处分 官署或该官署所指定之邦之官署所在地，请求阅览卷宗。”内容包括 当事人之书状及官署之讯问笔录;所有作为证据之文件;已经宣示之 行政处分之笔录。当然，阅览卷宗同样需要限制，瑞士《行政程序 法》第二十七条规定:“下列情形官署应拒绝文件之阅览:a.因联邦 或联邦之重要公益，特别是有关瑞士联邦内外之安全，而有保密之必 要者。b.因重要私人利益，特别是他造当事人之利益，而有保密之 必要者。c.因维护官方调查未终结之利益，而有保密之必要者。”

行政执法案卷是对行政执法过程的规范化的集中书面记载，能 够集中反映行政执法内容、行政执法形式和行政执法程序，体现行政 执法质量和水平。

行政执法案卷有利于行政机关积累行政执法经验，提高行政执 法水平，并使得以后发生同类案件时有据可循,实现平等执法;有利 于在复议或诉讼或其他监督程序中证明行政执法决定的合法和 适当。

行政执法案卷应当包含如下内容:当事人申请书或行政执法程 序启动表;行政执法内部流程单或内部审批表;调查人员名单和行政 执法证件号码;证据目录及证据；当事人陈述和申辩的书面记录;听 证会笔录和听证主持人的处理建议，•行政执法承办人意见;审核人意 见;行政机关主要负责人或分管负责人决定意见或负责人集体讨论 决定意见;行政执法决定书;送达回证;决定书执行记载等等。

《程序规定》规定了公民、法人或者其他组织可以查阅与其相关 的行政执法案卷，以维护公民、法人和其他组织的知情权，监督行政 执法，维护公民、法人和其他组织的合法权益。不予查阅的范围以国 家保密法律规定为准。

第五节期 限

【内容提要】本节是关于行政执法期限的规定，共7条，规定 了遵守法定期限、限时办结、承诺办结、当场办理、确定和分解办理期 限、期限排除和禁止不履行法定职责或拖延履行法定职责等内容。 期限的规定，对于提高行政效率，防止行政行为的不可预期或遥遥无 期等问题具有重要意义。

第八十条法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定 的，行政机关必须在法定的期限内办结。

行政机关应当通过优化工作流程，提高办事效率,使实际办结的 行政执法期限尽可能少于法定的期限。

【释义】本条是关于遵守法定期限的规定。

法定期间是指法律直接规定的期间，是基于某种法定事实的发生 而开始的。如《文物保护法实施条例》规定，运送、邮寄、携带文物出 境，文物进出境审核机构应当自收到申请之日起15个工作日内作出是 否允许出境的决定。15个工作日即为法定期间，行政机关应当遵守。

法定期间是对某一行政执法事项的一般规定，是实施行政执法行 为时限的最长限度。为避免行政机关因客观情况不能遵守法定期间 而导致大规模违法情形的出现，法定期间规定的相对比较长。因此， 《程序规定》根据实际情况，规定了行政机关应当通过优化工作流程， 提高办事效率，使实际办结的行政执法期限尽可能少于法定的期限。

第八十一条法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可 的行政审批事项没有规定办理期限的，实行限时办结制度，行政机关 应当按照下列规定限时办结：

（-）办理的事项只涉及一个行政机关的,行政机关应当自受理 申请之日起20日内办结,20日内不能办结的经本行政机关负责人 批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人；

（二｝办理的事项涉及两个以上部门的，行政机关应当自受理申 请之日起4S日内办结;45日内不能办结的，经本级人民政府负责人 批准，可以延长1S日，并应当将延长期限的理由吿知申请人；

（三）依法应当先经下级行政机关审查或者经上级行政机关批 准的事项,负责审查或者批准的行政机关应当在受理之日起20曰内 审查或者批准完毕；

（四）行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之 日起60日内办结;60日内不能办结的，经本机关负责人批准，可以 延长30日，并应当将延长期限的理由吿知当事人。

【释义】本条是关于限时办结的规定。

“限时办结”是《程序规定》的一个创新，是指法律、法规、规章对 行政执法事项以及非行政许可的行政审批事项没有规定办理期限 的，应当按照《程序规定》的要求，在限定的时间内完成。在我国现 行的行政法律体系中，对于行政执法而言，只有行政许可行为有相对 具体和完善的时限规定，其他行政执法行为，则无具体的规定或不完 善，行政机关的自由裁量权几无限制;而非行政许可的审批的时限规 定则更为缺少。《程序规定》的“限时办结”弥补了这一不足，将大大 提高行政程序的可预期性，减少行政行为的成本，以及整个政府的行 政效率_。

关于"限时办结”要注意两点:一是在限定的时间内无法办结行 政执法事项，需要延长的，应当经过批准程序;二是经批准延长的，应 当将延长的理由告知当事人。

第八十二条行政机关之间办理请示、报告、询问、答复、商洽工 作等内部行政事务，应当按照简化办事程序，提高办事效率的要求， 承诺办结期限，并向社会公开。

【释义】本条是关于承诺办结的规定。

“承诺办结”也是《程序规定》的一个创新，是专门针对内部行政 事务的期限规定，为解决内部行政事务不可预期或遥遥无期的实际 问题而规定的。如某市政府向该省政府请示该市制定的征地补偿标 准是否适宜，并请求该省政府批准。请示函送达省政府2年多，没有 任何消息。该市就以未经批准的征地补偿标准进行征地补偿，结果 被当事人以市政府违法制定和适应征地补偿标准为由提起行政诉 讼。按照规定，征地补偿标准应当经省级政府批准才生效,但该市已 经按照其自身制定的、未经批准的标准执行了 2年，请示的拖延办 理，使政府的工作陷人了极大的被动。

“承诺办结”主要涉及行政机关之间办理请示、报告、询问、答复、 商洽工作等内部行政事务，行政机关应当按照简化办事程序,提高办 事效率的要求，合理确定每一项内部行政事务的办结期限,并按照《程 序规定》第七章的要求对社会公开。对于行政机关确定和公布的办理 内部行政事务的期限，视为对社会的行政承诺,行政机关应当遵守。

第八十三条依法不需要对申请材料的实质内容进行核实的事 项，申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当 场办理，当场作出书面决定。

【释义】本条是关于当场办理的规定。

“当场办理”是效率的一种行政执法形式，主要规范的是依 申请的行政执法行为。其有两个条件:一是不需要对申请材料的实 质内容进行核实;二是提交的申请材料齐全、符合法定形式。如结婚 登记，《婚姻登记条例》规定“婚姻登记机关应当对结婚登记当事人 出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人符合结 婚条件的，应当当场予以登记，发给结婚证;对当事人不符合结婚条 件不予登记的，应当向当事人说明理由”。又如《进出境动植物检疫 法实施条例》规定:“携带植物、动植物产品和其他检疫物进境，经现 场检疫合格的，当场放行”。

第八十四条行政机关应当按照高效便民的原则和本规定的要 求，具体确定本机关每项行政执法事项、非行政许可的行政审批事 项、内部行政事务的办理时限，并报本级人民政府备案。

办理的事项涉及两个以上部门的，本级人民政府应当明确规定 该事项的办理流程和各部门的办理时限。

行政机关应当将经本级人民政府备案的每项行政执法事项、非 行政许可的行政审批事项、内部行政事务的办理时限分解到本机关 具体的工作机构和岗位，并编制行政事项办理流程时限表，向社会 公布。

【释义】本条是关于有关行政行为办理时限的规定。

（一） 确定办理时限的范围为行政执法事项、非行政许可的行政 审批事项、内部行政事务三种。行政执法事项的具体种类和数量，以 《湖南省省直行政执法机关行政执法依据汇编》为基础，根据法律、 法规和规章的立、改、废，依法调整;非行政许可的行政审批事项、内 部行政事务的具体种类和数量以有关规定为准。

（二） 确定办理时限的主体为本级人民政府或各行政机关。办 理事项只涉及一个行政机关的，由行政机关确定每项行政执法事项、 非行政许可的行政审批事项、内部行政事务的办理时限，并报本级人 民政府备案。办理的事项涉及两个以上部门的，由本级人民政府确 定该事项的办理流程和各部门的办理时限。如户外医疗广告发布许 可，涉及到卫生行政部门、工商行政管理部门等部门，本级人民政府 就应当确定该许可在卫生行政部门的办理期限和工商行政管理部门 的办理期限。

（三） 行政机关应当将经本级人民政府备案的每项行政执法事 项、非行政许可的行政审批事项、内部行政事务的办理时限分解到本 机关具体的工作机构和岗位，并编制行政事项办理流程时限表，向社 会公布。如湖南省粮食局共有行政执法职权12项，其将粮食收购许 可职权分解到调控处，到购销岗位，并具体到行政执法人员。所谓行 政事项办理流程时限表，是指根据行政事项的办理步骤,对每个步骤 限定办理时间。如行政执法一般分为启动、调查、内部审批、决定、送 达等步骤，行政机关根据实际情况，具体规定每一步骤的时间，但时 间的总长度不能超过法律、法规和规章以及本《程序规定》关于行政 执法时限的规定。

（四）向社会公布。行政机关应当将行政执法事项、非行政许可 的行政审批事项、内部行政事务的具体种类和数量、办理流程、办理 时限按照有关法律、法规和规章，以及本《程序规定》关于行政公开 的规定，对社会公开。

第八十五条行政机关作出行政执法决定，依法需要听证、招 标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审和公示的，所需时间不计 算在规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知当事人。

【释义】本条是关于期限排除的规定。

在计算行政执法期间的时候，有些时间必须扣除。如听证、招

标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定、专家评审和公示等所需时间不计算 在规定的期限内。之所以这样规定，是因为有的行为所需时间过长， 在行政执法法定期间内无法完成，如鉴定、专家评审等;有的行为所 需时间无法确定，如招标、拍卖等。因此，无法将这些行为所需时间 计算在行政执法期限内。但《程序规定》同时规定行政机关应当将 所需时间书面告知当事人，以增加行政执法行为的可预期性。

第八+六条行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定 职责。

行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由未依职权或者 未依申请启动行政执法程序的，属于不履行法定职责。

行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由，虽启动行政执 法程序但是未及时作出行政执法决定的，属于拖延履行法定职责。

【释义】本条是关于禁止不履行法定职责和拖延履行法定职 责的规定。

遵守行政执法期限是行政机关在行政执法中的法定义务，但在 实践中存在的问题是行政执法在时间上的不可预期，有的是因 为有正当事由，有的是因为有法定事由等。但大部分是因为制度不 规范，给行政执法人员行使权力时无具体的时间限制，为其利用 “拖”来谋取金钱等不法利益提供了便利。因此,针对实际情况，《程 序规定》规定了禁止行政机关不履行法定职责和拖延履行法定职 责，并对两种违法情形进行了界定。

（一） 不履行法定职责。行政机关在法定期限内，非因法定或者 正当事由未依职权或者未依申请启动行政执法程序的，属于不履行 法定职责。法定事由，是指法律规定期限可以延长。如《行政许可 法》规定:依照本法第二十六条的规定，行政许可采取统一办理或者 联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办 结的，经本级人民政府批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理 由告知申请人。正当事由，是指不可抗力、不能预见或不能阻止等情 况的发生的情形。如地震、冰灾等自然灾害等等。不履行法定职责 的情形，《行政许可法》也有规定：申请材料不齐全或者不符合法定 形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内 容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理。即行政机关最 迟在5日内没有告知申请人补正的全部内容的，就属于不履行法定 职责，其法律后果是:诙申请在行政机关收到申请材料之日起为 受理。

（二） 拖延履行法定职责。行政机关在法定期限内，非因法定或 者正当事由，虽启动行政执法程序但是未及时作出行政执法决定的， 属于拖延履行法定职责。如《行政许可法》规定，依法应当先经下级 行政机关审查后报上级行政机关批准决定的行政许可，下级行政机 关应当自其受理行政许可申请之日起20日内审查完毕。除法律、法 规另有规定，下级行政机关在20日内没有审查完毕，即为拖延履行 法定职责。

第六节简易程序

【内容提要】本节是关于行政执法简易程序的规定，共3条， 规定了简易程序的适用范围、告知权利的简化、作出决定的简化等内 容。既保证适用筒易程序，提高行政效率，又保证当事人基本的程序 权利，实现起码的程序正义。

第八+七条对事实简单、当场可以查实、有法定依据且对当事 人合法权益影响较小的事项，行政机关可以适用简易程序作出行政 执法决定，法律、法规对简易程序的适用范围另有规定的，从其规定。

【释义】本条是关于简易程序适应范围的规定。

适用简易程序应当同时符合以下条件：（1）事实简单。案件涉 及的当事人人数不是众多，对社会的影响不严重等情形。如交通违 法中的不带头盔驾驶摩托车，就属于事实简单。（2）当场可以查清。 案件事实不需要使用设备,通过行政执法人员的眼睛、鼻子等器官， 或使用可以携带的简单设备就可以查清楚。如醉酒驾驶、闯红灯等。 （3）有法定依据。是指法律、法规和规章赋予行政机关行政执法职 权，无法定依据的，行政机关无权作出影响当事人权利义务的行政执 法行为。（4）对当事人合法权益影响较小。如对当事人的警告、小 额罚款等处罚。（5）法律、法规对简易程序的适用范围另有规定的， 从其规定。

行政机关对符合以上条件的行政执法行为，享有是否适用简易 程序的自由裁量权，可以决定是否适用简易程序。

第八十八条行政机关对适用简易程序的事项可以口头告知当 事人行政执法决定的事实、依据和理由，并当场听取当事人的陈述与 申辩。

当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。 不采纳的应当说明理由。

【释义】本条是关于告知权利和听取意见的程序简化。

简易程序与一般程序的主要区别是省略听证程序。但是省略听

证程序不等于剥夺当事人知情权、不听取当事人的意见，只是不需要 按照书面的形式告知当事人和以听证的方式听取当事人的意见。不 论程序如何简便，保障当事人知情权、听取当事人意见都是行政机关 最根本的程序性义务。但为了实现提高行政效率的目的，《程序规 定》规定了行政机关对适用简易程序的事项，可以用口头的方式告 知当事人行政执法决定的事实、依据和理由，并当场听取当事人的陈 述与申辩。当事人可以用口头或书面的形式进行陈述和申辩，当事 人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。不采纳的 应当说明理由。

第八+九条适用简易程序的，可以当场作出行政执法决定。

行政执法人员当场作出行政执法决定的，应当报所属机关备案。 行政执法决定可以以格式化的方式作出。

【释义】本条是关于当场作出行政执法决定的规定。

在事实简单、当场可以查实、有法定依据且对当事人合法权益影

响较小的条件下，行政机关适用简易程序办理行政执法事项的，才可 以当场作出行政执法决定。当场作出行政执法决定是一个短暂的、 现场的程序过程，同时又是一个完整的程序过程，因此《程序规定》 规定了采用格式化方式作出行政执法决定、报所属行政机关备案等 程序。

所谓格式化的方式作出行政执法决定，是指用格式化的文书作 出行政执法决定。

第七节裁量权基准

【内容提要】本节是关于裁量权基准的规定，共3条，规定了 裁量权基准的界定、裁量基准制定义务、制定机关、制定程序、裁量权 基准效力、裁量权基准的考量因素等内容。裁量权基准的规定，对于 实现合理行政执法具有重要意义。

第九十条本规定所称裁量权基准，是指行政机关依职权对法 定裁量权具体化的控制规则。

【释义】本条是关于裁量权基准的界定。

对于什么为裁量权基准，无论是学术界还是实践界，都尚无定 论。但在裁量权基准是对法定裁量权具体化的控制规则上，观点都 是一致的。《程序规定》总结理论和实践的成果，对裁量权基准进行 了界定。

（一）制定裁量权基准的主体为行政机关。行政机关必须符合 以下条件:一是法律、法规和规章规定该行政机关享有行政执法职 权，没有行政执法权的组织，无权成为制定主体。从我国行政法律 法规和规章的现实看，因为裁量权在行政执法中的广泛存在，大部 分行政机关都能成为裁量权基准制定主体。二是法律、法规和规 章规定行政机关对行政执法行为享有裁量权。即法律、法规和规 章对行政执法行为并非羁束性规定，而是赋予行政机关选择是否 实施行政执法行为、选择行为的种类、选择行为的幅度等。如《建筑 法》规定:建筑施工企业转让、出借资质证书或者以其他方式允许他 人以本企业的名义承揽工程的，责令改正,没收违法所得，并处罚款， 可以责令停业整顿，降低资质等级;情节严重的，吊销资质证书。该 规定就赋予了建设行政主管部门两项裁量权:一是对于“建筑施工 企业转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本企业的名义 承揽工程”的违法行为，在情节没有达到严重的情形下，可以在没收 违法所得、责令停业整顿、降低资质等级等处罚中选择一种;二是对 该行为是否情节严重,享有裁量权，如判定属于情节严重，应当给予 吊销资质证书。

（二） 裁量权基准是对裁量权的具体化。行政执法行为面对的 社会关系时刻处于变化之中，而成文的法律、法规和规章却处于相对 稳定的状态，为解决这一矛盾，不使社会关系的急剧变化导致整个法 律体系的崩溃，法律、法规和规章都采用了赋予行政机关行政执法裁 量权的方法，由行政机关根据当时、当地的实际情况，适用法律、法规 和规章。如《公路法》规定:车辆超限使用汽车渡船或者在公路上擅 自超限行驶的，由交通主管部门责令停止违法行为，可以处3万元以 下的罚款。即法律赋予了行政机关对超限行驶行为罚款数额从1元 到3万元的裁量权。为避免同案不同罚或行政执法人员将自身情 绪、偏好、不法利益等带人行政执法中，应当对该处罚的幅度进行具 体化。比如可以根据超限的比例来确定罚款的数额,超过公路或者 公路桥梁限载标准10%的，罚款3000元（3万元乘以10% ）;超过公 路或者公路桥梁限载标准20%的，罚款6000元（3万元乘以20% ）； 超过公路或者公路桥梁限载标准100%或以上的，罚款3万元等。

（三） 裁量权的形式。裁量权主要表现为以下几种形式:一是对 是否启动行政执法程序的裁量。如对于公民、法人和其他组织请求 公安机关保护人身、财产安全的申请，公安机关有是否受理的裁量 权。二是对行政执法决定种类的裁量。如（一）所举的例子，建设行 政主管部门可以在没收违法所得、责令停业整顿、降低资质等级等处 罚中进行裁量。三是行政执法决定幅度的裁量。如（二）所举的例 子，交通主管部门在1元至3万元的幅度内进行裁量。

第九十一条法律、法规和规章规定行政机关有裁量权的，应当 制定裁量权基准,对裁量权予以细化、量化。

裁量权基准由享有裁量权的行政机关制定,或者由县级以上人 民政府制定。裁量权基准的制定程序，按照规范性文件的制定程序 办理。裁量权基准应当向社会公开。

上级行政机关已经制定裁量权基准的，下级行政机关原则上不 再制定适用范围相同的裁量权基准。

行政机关应当遵守裁量权基准。

【释义】本条是关于裁量基准制定义务、制定机关、制定程序 及其效力的规定。

（一） 《程序规定》要求对所有行政执法裁量权进行控制,都应当 制定裁量基准，对裁量权进行细化、量化，其基础工作是对行政执法 职权进行梳理。在推行行政执法责任制工作过程中，已经基本完成 了该项工作。

（二） 裁量权基准由享有裁*权的行政机关制定，或者由县级以 上人民政府制定。从全国各地的实践看，一般都由省级行政机关制 定，各级人民政府予以监督和审查。省级行政机关制定后，市、县行 政机关不再制定，确需制定的，应当经省级行政机关批准。

（三） 裁量权基准的制定程序，按照规范性文件的制定程序办 理。即:一是制定裁量权基准要听取意见、进行合法性审查和集体审 议决定;二是裁量权基准要进行登记;三是要对外公布；四是有效期 为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年，等。

（四） 行政机关应当遵守裁量权基准。一是制定裁量权基准的 行政机关应当遵守;二是下级行政机关应当遵守。

第九十二条行政机关应当根据下列情形，制定裁量权基准：

（-）所依据的法律、法规和规章规定的立法目的、法律原则；

（二） 经济、社会、文化等客观情况的地域差异性；

（三） 管理事项的事实、性质、情节以及社会影响；

（四｝其他可能影响裁量权合理性的因素。

【释义】本条是关于制定裁量权基准考量因素的规定。

行政机关制定裁量权基准，应当在法律、法规和规章规定的裁量 范围内，并应当根据下列情形：

（一） 所依据的法律、法规和规章规定的立法目的、法律原则。 在法治国家中，行政机关的行政执法活动不仅需要遵循法律规则的 控制，还要接受法律原则、法律目的的制约。法律目的为立法、执法 提供根本性的方向性指导，法律原则则是法律价值的载体，体现着法 律所保护的价值，为具体的法律条文规定提供着补充。如《行政处 罚法》规定的公正、公开原则，在制定裁量权基准中就应当遵循，公 正地划分行政违法行为的违法程度，并公正地对应处罚;制定的裁量 权基准应当向社会公开。又如《行政处罚法》规定的教育与处罚相 结合的原则，在裁量权基准中，就应当体现教育的内容，而不仅仅是 处罚。

（二） 经济、社会、文化等客观情况的地域差异性。不同的经济、 社会、文化发展情况，对于同一行为的感受有不同。如对驾驶汽车穿 越双黄线的交通违法行为，在长沙市罚款200元，大部分司机可以接 受;但同样的行为发生在湘西的一个比较不富裕的城市，罚款200元 则显得过于严厉，当地司机会难以接受。因此，在制定裁量权基准的 时候，应当根据行政管理地域的经济、社会和文化的发展现状。

（三） 管理事项的事实、性质、情节以及社会影响。即在裁量权 基准的制定中，要考虑事实、情节和社会影响因素，情节、社会影响与 行政执法决定要相适应。如在行政处罚中，情节严重、社会影响恶劣 的，处罚就重;情节轻、社会影响小的，处罚就轻些。

（四） 其他可能影响裁量权合理性的因素。这是一项弹性条款， 以适应不同行政机关的不同特点。如在行政机关的行政执法实践 中，一般而言，行政机关作出的行政执法决定，对该机关随后作出行 政执法决定有指导、约束作用，在制定裁量权基准的时候，就要参考 先前的行政执法案例和执法实践。

第五章特别行为程序和应急程序

第一节行政合同

【内容提要】本节是关于行政合同的涵义、适用范围、行政合 同订立人的选择、行政合同的生效和保护等内容的规定。

第九十三条本规定所称行政合同，是指行政机关为了实现行 政管理目的,与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致 所达成的协议。

行政合同主要适用于下列事项：

（一） 政府特许经营；

（二） 国有土地使用权出让；

（三） 国有资产承包经营、出售或者出租；

（四） 政府采购；

（五） 政策信贷；

（六） 行政机关委托的科研、咨询；

（七） 法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。

【释义】本条是关于行政合同的涵义和适用范围的规定。

一、行政合同的涵义

行政合同又称行政契约、公法合同。联邦德国《行政程序法》将 之界定为设立、变更或者撤销公法范畴的法律关系的合同;法国把行 政机关与当事人签订行政法上的合同称为行政合同或公法合同。本 条把行政合同界定为:行政机关为了实现行政管理目的，与公民、法 人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议D行政合 同是一种双方合意的行政行为，是现代行政法上民主、合意、协商等 民主精神的具体体现，是现代行政管理不可或缺的一个重要手段。 判断行政合同的标准为：

第一，从行政合同形式意义上来看，行政合同的一方当事人必须 是行政机关或者法律、法规授权的组织。但是,行政主体也经常作为 民事主体与其他民事主体签订合同,如购买办公用品、租赁办公房屋 等，属于民事合同而非行政合同。

第二，从实质上讲，行政合同是以直接执行公务或者实现行政管 理为目的，但不包括行政机关之间为实现行政内部管理目的而签订 的行政合同。行政机关与公民、法人或者其他组织签订合同的目的 是区别行政合同与民事合同的最重要的实质标准。

第三，行政合同适用的规则主要是行政规范，其内容为行政法上 的权利和义务。这也是判断行政合同的实质性标准。

判断行政合同的实质标准即：一要看合同内容，二要看合同 目的。

二、行政合同的适用范围

行政合同作为传统行政管理的替代性方式或者手段，在我国行 政领域得到越来越广泛的运用，其适用范围到底有多大？ 一般来讲， 只要符合两个条件,就可以采用行政合同的方式进行行政管理:一是 法律规范没有相反的规定，即法律规范没有禁止性的规定;二是行政 管理的性质适宜采用行政合同的方式进行管理，即行政管理事务的 性质具有合意或者讨价还价的空间，或者说行政管理事务的性质适 宜通过合同建立与公民、法人和其他组织之间的行政法上的权利义 务关系。根据我国法律规范的规定，行政合同主要适用于下列领域:

（一）政府特许经营。政府为公共工程或者基础设施建设进行 融资，与公民、法人或者其他组织签订合同，授予其参与公共工程或 者基础设施建设的特许权，由公民、法人或者其他组织出资建设，政 府特许其营运管理一段时间作为回报,之后在把整个项目无偿移交 给政府。其广泛应用于公路、市政、垃圾与污水处理等公共工程建 设中。

（二） 国有土地使用权出让。土地使用权出让是指国家以土地 所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土 地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让合 同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门 与土地使用者签订。

（三） 国有资产承包经营、出售或者出租。行政机关或者其委托 的组织，为推行行政政策,提高行政效率和经济效益，与公民、法人或 者其他组织就国有资产的承包经营、出售或者出租事宜签订合同，如 国有企业承包经营合同、小型国有企业租赁合同等。

（四） 政府采购。政府采购是指各级国彖机关、事业单位和团体 组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采 购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。采购，是指以合同方式 有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。 货物,是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。 工程，是指建设工程,包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、 拆除、修缮等。服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

（五） 政策信贷。政策性金融机构按照国家的产业政策或政府 的相关决策进行的投融资活动，不以利润化为经营目标。一般 来说，政策性贷款利率较低、期限较长,有特定的服务对象，其放贷支 持的主要是商业性金融机构在初始阶段不愿意进人或涉及不到的领 域。例如，国家开发银行服务于国民经济发展的能源、交通等“瓶 颈"行业和国家需要优先扶持的领域，包括西部大开发、振兴东北老 工业基地等。国家进出口银行则致力于扩大机电产品和髙新技术产 品出口以及支持对外承包工程和境外投资项目。农业发展银行主要 承担国家政策性农村金融业务，代理财政性支农资金拨付，专司粮棉 油收购、调销、储备贷款业务等。政策信贷与其他信贷一样也要签订 合同，只不过政策信贷合同是行政合同，而其他信贷合同属于民事合 同。因为，政策信贷具有实现行政管理目的的性质。

（六） 行政机关委托的科研、咨询。行政机关与大专院校、科研 机构以及其他拥有专业知识的组织和个人之间签订的科研、咨询委 托合同,是一种特种事务协作合同。委托科研合同，是受委托的组织 或者个人根据行政机关的委托，利用自己的知识、技术完成科研任 务，行政机关用财政性资金支付报酬的协议。委托咨询合同，是受委 托的咨询机构或者个人，根据行政机关的委托，以转让、出售信息和 提供智力服务为主要内容向其提供服务，行政机关用财政性资金支 付报酬的协议。

（七） 法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。这 是一个兜底条款，主要是为了适应本规定实施以后出台的法律、法 规、规章的新规定和本条尚未列举穷尽的情形而作出的规定。

第九十四条订立行政合同应当遵循竞争原则和公开原则。

订立行政合同一般采用公开招标、拍卖等方式。招标、拍卖适用 《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国拍卖法》、《中华人 民共和国政府采购法》等有关法律、法规、规章规定。

法律、法规、规章对订立行政合同另有规定的，从其规定。

【释义】本条是关于行政合同订立的原则和方式的规定。

一、订立原则

竞争和公开是市场经济的本质要求。是防止腐败和防止地区和 地区、部门和部门的分割和封锁，防止地方保护主义、行业保护主义， 维护平等、公正、规范、健康的统一市场秩序的方法。所谓竞争， 是指在签订行政合同时，一般应当有三个以上的竞标人参与竞争，行 政机关从中择优选择合同订立人。公开是指行政机关在选择合同订 立人时，应当公开合同事项，公开选择合同订立人而不是私下确定合 同订立人。

二、合同订立的方式和程序

订立行政合同的方式有公开招标、拍卖、竞争性谈判、单一来源 采购等D

所谓招标，是指行政机关确定标底和主要合同条款，竞标人根据 要求承诺并竞标，行政机关经过法定评标、议标程序，选择优者为 中标者并与之缔结合同。招标分为公开招标和邀请招标两种。其 中，邀请招标适用的范围包括:一是具有特殊性，只能从有限范围选 择合同订立人的;二是采用公开招标方式的费用占行政合同项目总 价值的比例过大的。招标的程序按照《招标投标法》等法律、法规、 规章的规定执行。

所谓拍卖，是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转 让给高应价者的买卖方式。拍卖的程序按照《拍卖法》等有关法 律、法规、规章的规定执行。

所谓竞争性谈判，是指行政机关对不能或者不宜采取招标方式 缔结合同的事项，通过与多个当事人分别谈判，从中选择最合适者缔 结合同。其适用范围包括:一是招标后没有人投标或者没有合格标 的或者重新招标未能成立的;二是技术复杂或者性质特殊，不能确定 详细规格或者具体要求的;三是采用招标所需时间不能满足用户紧 急需要的；四是不能事先计算出价格总额的。竞争性谈判的程序适 用《政府采购法》等有关法律、法规、规章规定。

所谓单一来源采购，是指行政机关不能或者无法用上述方法，订 立合同的人别无选择而与仅此的候选者进行协商缔结合同。其适用 范围包括:一是只能从与第一者签订合同的;二是发生了不可预见的 紧急情况的。

招标和拍卖应当是行政合同订立的主要方式。

第九十五条行政合同应当以书面形式签订。

【释义】本条是有关行政合同形式的规定。

订立合同，一般有书面形式和口头形式两种。行政合同只能采 取书面的形式订立，其原因有二:一是行政合同为要式合同，不以书 面形式订立，合同无效;二是作为行政合同当事人之一的行政机关处 于强势地位，如果没有书面的记载，作为行政合同另一方的公民、法 人和其他组织的合法权益容易受到损害。

第九+六条行政合同依照法律、法规规定须经其他行政机关 批准或者会同办理的,经过其他行政机关批准或者会同办理后,行政 合同才能生效。

【释义】本条是关于附条件行政合同的规定。

附条件行政合同，是指当法律、法规规定或者行政合同中指明的 条件成就时，才发生或者终止效力的行政合同。其中的条件可以分 为延缓条件和解除条件。延缓条件是指行政合同效力的发生取决于 所附条件的成就,条件成就则行政合同生效，条件没有成就则行政合 同不能生效。本条是关于延缓条件的规定，这里的延缓条件是法律、 法规规定行政合同必须经其他行政机关批准或者会同办理。当行政 合同依法经其他行政机关批准或者会同办理后，行政合同开始生效， 否则行政合同不能发生效力。

第九十七条行政机关有权对行政合同的履行进行指导和监 督,但是不得对当事人履行合同造成妨碍。

【释义】本条是关于行政机关特权的规定。

行政机关在行政合同中享有特权，是行政合同的一个特点。行 政机关享有的特权可以在缔结合同时以强制性条款的形式存在，也 可以由法律、法规直接规定。

一、 指导权

所谓指导,有指点引导之意。行政合同中的指导，是指行政机关 对合同一方的公民、法人或者组织在履约过程中行使权利和履行义 务进行指示引导,保证其正确、诚信地履行合同，实现行政管理目的 行为。行政合同一方的公民、法人或者其他组织因对合同的理解可 能存在偏差或者履约能力等问题，出现没有正确履行义务或者行使 权利的情况时，行政机关应当及时对其进行指导，不能动以辄解除合 同来威胁合同的另一方。因此,行政机关在行政合同中享有指导权 的同时，也意味着这是一种责任和义务。

二、 监督权

所谓监督,是指行政机关对行政合同的履行过程及其履行情况 有权进行经常性的監督检查。这对于督促行政合同另一方切实履行 义务，减少因履行合同引发的争议，进而实现合同既定的行政管理目 标，具有重要意义。我国法律、法规对此就有规定，如《城镇国有土 地使用权和转让权暂行条例》第六条规定:“县级以上人民政府土地 管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督 检查。”第十七条规定:“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地 的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给 予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”

但是，行政机关在行使指导权和监督权时,不能妨碍当事人履行 合同，更不能为了解除合同而利用特权故意刁难当事人。

第九十八条行政合同受法律保护，行政机关不得擅自变更或 者解除。

【释义】本条是关于合同保护的规定。

依法成立的行政合同，对于行政机关和另一方当事人具有法律 约束力。行政合同的法律约束力包括两个方面的内涵:一是信守合 同，不得擅自变更或者解除的约束力（合同成立的效力）；二是履行 合同，不违约的约束力（合同的履行效力）。这两个方面都受法律保 护。但是，合同成立后，并不是在任何情况下都不能变更或者解除。 一般来说，在下列两种情况下是可以变更或者解除合同的：

第一，为了公共利益或者其他法定事由，可以变更或者解除行政 合同。公共利益在行政合同中具有优越地位，行政机关可以根据公 共利益的需要或者意外事件或不可抗力，变更或者解除行政合同。 但是，行政机关必须在给当事人以补偿的前提下解除合同。

第二，因当事人一方违约,致使合同无法或者不能继续履行的, 另一方可以要求变更或者解險合同。因此，対无过错方造成损失的， 过错方应当给予赔偿;双方都有过错的，按责任大小承担相应的 责任。

第二节行政指导

【内容提要】本节是有关行政指导的涵义、原则、适用范围、方 式、程序等内容的规定

第九十九条本规定所称行政指导，是指行政机关为实现特定 的行政目的，在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政 策,以指导、劝吿、提醒、建议等非强制性方式，引导公民、法人和其他 组织作出或者不作出某种行为的活动。

【释义】本条是关于行政指导概念的规定。

-■、行政指导的定性

归纳起来，我国行政法学界对行政指导的定性有两种观点:一种 观点认为，行政指导是非权力性事实行为;另一种观点认为，行政指 导是非强制性行政行为。我们赞同后一种观点。首先，行政指导要 求行政机关实施行政指导不能用强制的方法，而应当得到公民、法人 或者其他组织的同意，即指导者和接受指导者要达成一致或者合意;

其次，行政指导是行政机关基于职权或者法律规范的规定而实施的， 故行政指导也是一种行政行为。

二、 行政指导的依据和目的

我们主张合法有效的行为依据应当是行政指导的一个基础，本 规定采取了行政指导只要满足最低限度依据要求的观点，即组织法 依据要求。所以，只要在法定职权范围内，并不需要具体的法律规则 依据，就可以实施行政指导行为。当然，有法律、法规、规章和政策依 据，则更加有权实施行政指导行为。

行政指导的目的，总的来说，是行政机关为了实现特定的行政目 的。行政的目的应当包括行政目标和公民、法人或者其他组织（接 受行政指导者）的目标。

三、 行政指导的方式

行政行为既然是一种非强制性的行政行为，行政机关就不能采 取传统行政的方式即强制手段来强行实施行政指导，要取得公民、法 人或者其他组织的同意，从而转化为公民、法人或者其他组织的自觉 行为。

据此，本规定把行政指导界定为:行政指导，是指行政机关为实 现特定的行政目的，在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规 章和政策，以指导、劝告、提醒、建议等非强制性方式，引导公民、法人 和其他组织作出或者不作出某种行为的活动。

第一百条当事人有权自主决定是否接受、听从、配合行政指 导。行政机关在实施行政指导的过程中，不得采取或者变相采取强 制措施迫使当事人接受行政指导，并不得因当事人拒绝接受、听从、 配合行政指导而对其采取不利措施。

【释义】本条是关于自愿接受和不得强制实施行政指导的 规定。

非强制性和取得公民、法人或者其他组织的同意，是行政指导的 本质要求。当事人接受或者不接受行政指导，完全由自己加以权衡 和决定，有权自主决定是否接受、听从、配合行政指导。

对于行政机关来讲，不强制当事人接受、听从和配合行政指导是 其义务。行政机关如果采取或者变相采取强制措施迫使当事人接受 行政指导，或者因当事人拒绝接受、听从、配合行政指导而对其采取不 利措施，致使当事人的人身或者财产受到损害的，应当依法给予赔偿。

第一百零一条行政指导主要适用于下列情形：

（一）需要从技术、政策、安全、信息等方面帮助当事人增进其合 法利益；

（二｝需要预防当事人可能出现的妨害行政管理秩序的违法 行为；

（三）其他需要行政机关实施行政指导的情形。

【释义】本条是关于行政指导适用范围的规定。

行政指导的范围，是非常广泛的，本规定只列出其主要方面：

（一） 帮助当事人增进合法利益。帮助当事人增进合法利益，是 行政指导的助成功能的体现。所谓助成功能，是指行政机关通过从 技术、政策、安全、信息等方面为当事人提供帮助，引导其从事某种行 为，从而通过该行为为自己获得利益。如行政机关建议农民种植果 树，并为其提供种植技术、销售信息和渠道等，从而让农民获利。

（二） 预防违法行为。这是行政指导抑制功能的具体体现。所 谓抑制功能，是指行政机关采取警告、告诫或者限制等方式，提醒其 不得或者抑制其实施某种行政机关不希望发生的行为。在日本，行 政指导的抑制功能在预防和抑制噪音对居民环境产生的不利影响、 不良药品贩卖自律、青少年辅导以及违法建筑的改善等各方面都表 现出色。

（三） 其他方面。行政指导适用的情形还有很多，如行政指导具 有协调功能。公民之间发生争执，自行协调不成时，行政机关经常采

用协调性行政指导的方式来加以调停，以便定分止争。

第一百零二条行政指导采取以下方式实施：

（一） 制定和发布指导、诱导性的政策；

（二） 提供技术指导和帮助；

（三） 发布信息；

（四） 示范、引导、提醒；

（五） 建议、劝告、说服；

（六） 其他指导方式。

【释义】本条是关于行政指导的非强制性方式的规定。

行政指导常用的非强制性方式有：

（一） 制定和发布指导性规范性文件或者政策文件。这是针对 不特定的对象所实施的行政指导，如《指导外商投资方向规定》、《外 商投资产业指导目录》等。

（二） 提供技术指导和帮助。其主要是指行政机关利用自己掌 握或者拥有的技术资源，为当事人发展事业提供帮助。

（三） 发布信息。现代社会是信息社会的时代，而行政机关往往 掌握各种信息，对外发布各种信息，可以指导公民、法人或者其他组 织安排自己的生产、生活，不致因信息不畅通而使其生产、生活受到 不利影响。

（四） 示范、引导、建议。通常情况下，行政机关利用这种方式传 达其希望公民、法人或者其他组织为某种行为的信息。如行政机关 在帮助某农户种植优质水稻，产量确实有较大提高之后，其他农户也 会相继种植这种水稻，这就是示范、引导的作用。

（五） 提醒、劝告、说服。通常情况下，行政机关利用这种方式传 达其希望公民、法人或者其他组织不为某种行为的信息。

第一百零三条实施行政指导可以采取书面、口头或者其他合

理形式。当事人要求采取书面形式的，行政机关应当采取书面形式。

【释义】本条是关于行政指导形式的规定。

行政指导是非强制性的行政行为，不具有强制性，实施行政指导 需要获得当事人的赞同与主动配合，以实现一定行政目的，因此在实 施行政指导的形式上，以合理、有效为标准，可以采取书面形式,也可 以采取口头或其他合理形式。但是，当事人要求行政机关通过书面 形式进行指导的，行政机关应当采取书面形式。

第一百零四条行政机关可以主动实施行政指导，也可以依当 事人申请实施行政指导。

【释义】本条是关于行政指导启动的规定。

根据行政指导的特点，《程序规定》规定了两种启动方式：一是 由行政机关主动启动。行政机关认为通过行政指导可以实现行政目 的，并且为实现行政目的的选择时，可以在其职权范围内或者根 据法律、法规、规章和政策，依职权启动行政指导。二是依当事人申 请启动。当事人认为需要得到行政机关的行政指导的，可以向行政 机关申请启动行政指导。

第_百零五条行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者以及 背景资料等事项，应当对当事人或者公众公开，涉及国家秘密和依法 受到保护的商业秘密或者个人隐私的除外。

【释义】本条是对行政指导公开的规定。

《程序规定》将行政公开原则贯彻到了整个体例结构中，在属于 特别行为的行政指导程序中也不例外。从目前行政指导实践来看, 在操作中缺乏透明度和带有某种隐秘性而产生为人垢病的不公正、 变相强制等诸多弊端，所以坚持公开原则，增强指导行为的透明度， 是非常重要的。对于行政指导而言，必须采取有效措施增强行政指 导行为的公开性和透明度，包括向受指导方明示此项行政指导行为 的目的、内容及负责指导者，在当事人提出要求时应采取书面形式 等。本规定要求行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者以及背景 资料等事项，应当对当事人或者公众公开。但是任何公开都是相对 的公开，都会有例外存在。如果公开行政指导的相关内容是涉及国 家秘密、商业秘密或者个人隐私的，应当免除公开。.

第一百零六条实施行政指导涉及专业性、技术性问题的，应当 经过专家论证，专家论证意见应当记录在案。

【释义】本条是关于专家论证的规定。

目前，世界上大多数国家都规定行政指导涉及专业性、技术性问 题的，应当经过专家论证，比如日本经济审议会的专家审议会制度。 在日本，审议会不仅在行政指导过程中积极参与、配合行政主体，乃 至成为左右政府指导的重要力量。而且，审议会还积极地制定各种 设想和展望，为政府的行政指导提供示范。

中国政府行政指导过程中的听证制度，同日本相比尚属初露端 倪，《程序规定》在行政决策、制定规范性文件、行政执法决定中都要 求建立专家论证制度，听取专家意见。因此，在总结国内外先进经验 的基础上，《程序规定》对行政指导规定了专家论证制度，以保证指 导政策的内容不至于超前或落后，违法或违背规律，确保具有可行性 和可操作性，避免给接受指导的相对方造成损失。本条主要含义 如下：

（一） 专家论证的适用范围。根据本条规定，专家论证并非所有 行政指导必经程序,只有当行政指导涉及专业性、技术性时，启动专 家论证程序。

（二） 专家论证的方式。需经专家论证时，一定要注意遴选专 家,要求其具有代表性和均衡性。一般来说,专家应当由涉及此部门 的专家、学者及各界代表组成。专家论证,可以通过召开座谈会、论

证会以及书面征求意见等方式进行。各位被遴选的专家应当针对行 政机关的提案，结合当地的实际情况，进行科学性、合法性、合理性与 可行性的论证，为行政指导提供科学的意见和建议。

（三）专家意见的效力。专家意见是涉及专业性、技术性的行政 指导的重要依据，应当记录在案，并附上有关说明。行政指导者应当 综合专家意见和其他现实情况，科学作出指导决定。

第一百零七条行政机关实施重大行政指导，应当采取公布草 案、听证会、座谈会、开放式听取意见等方式，广泛听取公民、法人或 者其他组织的意见。听取意见的程序参照行政决策程序有关规定。

【释义】本条是关于重大行政指导听取意见的方式和程序的 规定。

目前，我国行政指导的透明度和民主性不足，制约了行政指导功 能的发挥。行政指导，尤其是重大的行政指导，如果事前没有经过深 入调研，认真听取公众意见，盲目指导，可能导致严重脱离实际情况， 违背人民群众的意愿，严重侵害公民、法人或者其他组织的合法利 益，致使其“既盼望行政指导又害怕行政指导”现象的出现。

广泛听取公众意见是保证行政指导科学、合理的一个重要手段， 是切实为群众谋利、走群众路线的重要体现。本条规定实施重大行 政指导，应该广泛听取公民、法人或者其他组织的意见。所称的重大 行政指导，是指作出的行政指导涉及面广、影响面大或者可能给当事 人的合法利益、行政管理秩序造成重大影响等。

一、听取意见的方式

行政机关应当采取公布草案、听证会、座谈会、开放式听取意见 等方式，广泛听取意见。

（一）公布草案。公布行政指导草案，应当包含以下内容:（1）行 政指导的目的；（2）行政指导的具体内容和措施；（3）行政指导的草 案起草过程;（4）其他需要公布的事项。同时,行政机关还应当一并 公布公众提交意见的途径、方式、起止时间。行政机关要确定本单位 的一个部门为联系部门，并将该部门的联系方式，包括通信地址、电 话、传真和电子邮箱等对外公布。

（二）听证会、座谈会、开放式听取意见等其他方式。听证会、座 谈会、并放式听取意见,在前面的章节已经加以介绍，此处不予赘述。 重大行政指导制定机关可以选择听证会、座谈会、开放式听取意见等 方式的一种，也可以全部选择来听取公众意见。

二、听取意见程序参照行政决策程序

行政决策程序包括启动、调查研究、公布草案、专家论证、合法性 审查、集体审议等环节。实施重大行政指导时，制定机关可以根据实 际情况的需要，选择上述环节的一部分或者全部用于制定行政指导。 当然，程序可以没有行政决策程序规定的那样严格。

第一百零八条行政机关实施行政指导，应当告知当事人有自 由选择的权利，当事人有权陈述意见。

行政机关应当认真听取、采纳当事人合理、可行的意见。

【释义】本条是关于行政指导中的吿知和陈述意见的规定。

由于受计划经济的影响,实践中，不少地方政府官员在实施行政 指导时，习惯采取强制性的行政命令的方式，将行政指导异化为行政 命令、行政强制，使行政指导丧失了其应有价值，损害广大群众的合 法权益。

行政机关实施行政指导，公民、法人或者其他组织有自由选择的 权利。如果公民、法人或者其他组织不愿意接受行政指导,行政机关 则不能借助强制力迫使接受,否则行政机关的行政指导行为就质变 为具有强制力的行政行为了。

这里的自由选择包含几层含义:第一，自由选择意味着公民、法 人或者其他组织接受行政指导行为完全是出于自己的真实意思表 示。这是行政指导和其他行政行为之间的一条分界线。第二，行政 机关要尊重公民、法人或者其他组织的选择。第三，自由选择意味着 当事人接受行政指导行为后产生了不利后果，一般只能自己承担风 险，不能归咎于作出行政指导行为的行政主体。

根据本条规定，行政机关作出行政指导，有告知当事人有自由选 择的权利的义务。这是对行政指导在程序上的刚性要求。行政机关 作出行政指导，没有告知当事人有自由选择权利的，构成程序上的违 法。行政机关还应当认真听取、采纳当事人合理、可行的意见，使行 政指导更为科学、合理，更好地为广大群众服务。当事人对于行政机 关的行政指导可以自由选择，并有权陈述对行政指导的意见。

第三节行政裁决

【内容提要】本节是关于行政裁决概念以及裁决程序的规定， 主要对裁决的申请、受理、答复、审理、裁决书、裁决的期限作出了 规定。

第一百零九条本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、 法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政 职权密切相关的民事纠纷的活动。

【释义】本条是关于行政裁决定义的规定。

本规定首次对行政裁决的定义以立法的方式确立下来。根据本 条规定，行政裁决是行政机关依照法律、法规授权，处理公民、法人或 者其他组织平等主体之间发生的，与行政职权密切相关的民事纠纷 的活动。本条应注意把握以下几点：

第一，行政裁决的主体是法律法规授权的行政机关。行政裁决 是经法律法规授权的特定行政机关,而不是司法机关，但是并非任何 一个行政机关都可以成为行政裁决的主体，只有那些对特定行政管 理事项有管理职权的行政机关，经法律法规明确授权，才能对与其行 政职权有关的民事纠纷进行裁决，从而成为行政裁决的主体。例如， 《商标法》、《专利法》、《土地管理法》、《森林法》、《食品卫生法》、 《药品管理法》等对侵权赔偿争议和权属争议作出规定，授权有关行 政机关对这些争议予以裁决。

第*二，行政裁决的民事纠纷与行政管理有关。当事人之间发生 了与行政管理活动密切相关的民事纠纷，是行政裁决的前提。随着 社会经济的发展和政府职能的扩大，行政机关获得了对民事纠纷的 裁决权。但行政机关参与民事纠纷的裁决并非涉及所有民事领域， 只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，行政机关才对该民 事纠纷进行裁决，以实现行政管理的目的。

第三，行政裁决是依申请的行政行为。争议双方当事人在争议 发生后，可以依据法律法规的规定，在法定的期限内向有管辖权的行 政机关申请裁决。没有当事人的申请行为，行政机关不能自行启动 裁决程序。

第四，行政裁决具有准司法性。行政裁决是行政机关行使裁决 权的活动，具有法律效力。行政机关在实施行政裁决时，是以第三者 的身份居间裁决民事纠纷，具有司法性质，同时又是以行政机关的身 份裁决争议，具有行政性质。因此，行政裁决具有司法性和行政性， 称为行政司法。

第五，行政裁决是一种具体行政行为。行政机关依照法律法规 的授权针对特定的民事纠纷进行裁决，是对已经发生的民事纠纷依 职权作出的法律结论。这种行政裁决具有具体行政行为的基本特 征。当事人不服行政裁决而引起的纠纷属于行政纠纷。对此，除属 于法定终局裁决的情形外，当事人可依法申请行政复议或提起行政 诉讼。

第一百一十条公民、法人或者其他组织申请行政裁决，可以书 面申请，也可以口头申请。口头申请的，行政机关应当当场记录申请

人的基本情况、行政裁决请求、申请行政裁决的主要事实、理由和 时间。

行政机关收到公民、法人或者其他组织申请后，应当在S日内审 查完毕，并根据下列情况分别作出处理：

（_）申请事项属于本机关管辖范围内的，应当受理，受理后5 曰内，应当将申请书副本或者申请笔录复印件发送给被申请人；

（二） 申请事项不属于本机关管辖范围内的，应当吿知申请人向 有关行政机关提出；

（三） 申请事项依法不能适用行政裁决程序解决的，不予受理， 并告知申请人。

【释义】本条是关于行政裁决的申请与受理的规定。

一、行政裁决的申请

（一） 申请的性质。所谓行政裁决的申请，是指公民、法人和其 他组织,认为行政机关有权对其发生的与行政管理职权有关的民事 纠纷进行裁决，而向其要求保护自身合法权益的一种活动。申请人 提出裁决申请，是行政裁决的前提条件。行政裁决是依申请的行政 行为，行政机关遵循“不告不理”的原则。申请是行政裁决启动程 序，行政裁决的启动权掌握在公民、法人和其他组织的手里。

（二） 申请的方式。为了方便人民群众申请行政裁决，本条规定 除了书面申请外，还增加了口头申请这种方便申请人的这种方式。 一般情况下，为便于申请人更明确地表达自己的请求，便于行政裁决 机关审理，能采用书面申请的，尽量采用书面申请。在书面申请困难 的情况下，申请人可以口头申请，行政裁决机关不得拒绝。口头申 请，是指行政裁决的申请人以口头语言的形式向行政机关提出申请， 以表达其申请行政裁决的意愿和要求。这样体现了行政裁决方便群 众、快捷高效、方式灵活的特点。准确理解口头申请的含义，要注意 以下内容:（1） 口头申请的内容。口头申请的内容应当包括行政裁 决请求、申请行政裁决的主要事实、理由和时间。申请人口头申请 的，行政裁决机关应当当场记录有关口头申请的内容，还应当如实记 录申请人的基本情况和被申请人的姓名等有关情况。（2） 口头申请 的确认。行政裁决工作人员当场记录的口头申请的内容，应当交申 请人核对或者向申请人宣读，由申请人签字确认。笔录中有更改、涂 抹的地方，也应该由申请人在相应的位置签字确认。这样有利于申 请人及时更正口头申请中的错误，确保申请诉求的正确表达。

二、行政裁决的受理

行政裁决活动一般包括前后紧密衔接的两个阶段:一是申请人 向有关行政机关提出行政裁决申请;二是行政裁决机关对行政裁决 申请的受理、审理、决定。

（一） 受理条件。一般说来,行政裁决申请符合以下条件，行政 机关应当予以受理:（1）申请事项属于该行政机关职权范围；（2）申 请材料齐全、符合法定形式。行政机关应当将申请材料的有关要求， 尽可能具体和详尽地告知申请人，有利于申请人正确地提交申请材 料，避免出现需要补正、延误受理的情况。

（二） 受理的期限。受理的期限是指行政机关自收到申请材料 到作出是否受理的决定的时限。为了促使行政机关尽快对申请材料 作出审查，避免拖延，本条对行政机关的受理期限作出了较为严格的 规定，要求行政机关对申请作出迅速应答，即行政机关收到公民、法 人或者其他组织行政裁决的申请后，应当在5日内审查完毕。

（三） 受理审查是初步审查。只对申请材料是否齐全、是否符合 法定形式进行形式审查，不涉及申请材料的实质内容。

（四） 审查后的处理。对于不同的情形，有不同的处理结果： （1）申请事项属于本机关管辖范围内的，应当受理，受理后5日内， 应当将申请书副本或者申请笔录复印件发送给被申请人；（2）申请 事项不属于本机关管辖范围内的，应当告知申请人向有关行政机关 提出；（3）申请事项依法不能适用行政裁决程序解决的，不予受理， 并告知申请人。

第一百一十一条被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔 录复印件之日起10日内，向行政机关提交书面答复及相关证据 材料。

行政机关应当在收到被申请人提交的书面答复之日起S曰内， 将书面答复副本发送申请人。

申请人、被申请人可以到行政机关查阅、复制、摘抄案卷材料。

【释义】本条是关于被申请人提交答复的规定。

行政裁决是行政机关对申请人和被申请人之间的民事纠纷进行 裁决的活动，为了确保行政裁决的及时、准确、公正地进行，行政机关 收到申请人的裁决申请后，应当及时将裁决申请告知被申请人。对 于书面申请的，行政机关应当将申请副本发送给被申请人。对于口 头申请的，行政机关应当将申请笔录复印件发送给被申请人。为了 帮助争议双方当事人了解对方申请争议的事实与理由，以便进行辩 解，维护自身的合法权益，同时为了帮助行政裁决机关了解真相、查 清事实，作出正确裁决，本条规定了相互通知对方的申请与答辩程 序，被申请人收到申请的副本或者复印件后，应当在10日内向行政 机关提交书面答复及相关证据材料;行政机关应当在收到被申请人 提交的书面答复之日起5日内，将书面答复副本发送申请人。为了 确保裁决的效率，这里严格规定了被申请人的W日答复的期限和行 政机关5日发送答复的期限。

为了方便民事争议双方当事人取证，确保双方当事人充分收集 其所需证据材料，根据本条第三款规定，申请人、被申请人有权到行 政机关查阅、复制、摘抄案卷材料。这里有三层含义:第一，申请人和 被申请人向行政机关申请查阅、复制或者摘抄材料的，行政机关应当 配合，不得拒绝或者阻挠。第二，申请人和被申请人的收集证据材料 的权利具体表现为三种:一是查阅权，即可查看和阅读相关的材料; 二是复制权，即可将相关材料复印并带出行政机关要求查看的场所, 这样可以让双方当事人拥有足够的时间来仔细研究材料;三是摘抄 权，即可将相关材料部分摘录带出查看场所。这三种权利是充分维 护民事争议双方当事人知情权的体现。第三，行政机关不能对申请 人或者被申请人任何一方有所偏袒，应当平等对待申请人和被申 请人。

第一百一十二条行政机关审理行政裁决案件，应当由2名以 上工作人员参加。

双方当事人对主要事实没有争议的，行政机关可以采取书面审 查的办法进行审理。

双方当事人对主要事实有争议的，行政机关应当公开审理，充分 听取双方当事人的意见，依法不予公开的除外。

行政机关认为必要时，可以实地调查核实证据;对重大、复杂的 案件，申请人提出要求或者行政机关认为必要时，可以采取听证的方 式审理。

行政机关应当先行调解，调解不成的，依法作出裁决。

【释义】本条是关于行政裁决审理形式的规定。

行政裁决机关收到申请、答复书后，应综合分析研究所有的事 实、证据材料，进入审理程序。本条规定内涵丰富，主要含义如下：

第一,审理的人员。行政裁决人员不得少于两人，为确保裁决的 公正,裁决人员应当实行回避制度，与民事纠纷有利害关系的，应当 回避。一般来讲，行政裁决是准司法行政行为，为确保裁决的准确 性，裁决人员应当由有专业背景和从事相关工作经历的人员来担任。

第二，审理的方式。本条规定了书面审理、公开审理、听证审理 三种方式。其中，书面审理方式适用于争议双方当事人对案件主要 事实没有争议的情形。公开审理适用的条件是:一是双方当事人对 案件主要事实有争议;二是案件为依法公开的情形。对涉及国家秘 密、商业秘密以及个人隐私的案件，不应该公开审理。对重大、复杂 的案件，申请人提出要求或者行政机关认为必要时，可以采取听证的 方式审理。由此可见，听证审理适用的条件为:一是案件重大且复 杂，不听证难以确定事实;二是申请人提出要求听证的请求或者是行 政机关依职权认为必要。二者都符合的才能适用听证的方式审理。

第三，核实证据的方式。行政裁决是行政机关“居间”审理民事 争议双方当事人争议的行为，举证原则是“谁主张，谁举证”，行政机 关没有举证的责任，但为确保裁决的公正，行政机关有义务核实证 据，即行政机关在必要时,实地调查核实证据。除了实地核实证据以 外，行政机关可以通过公开听证的方式，由当事人双方当面陈述案 情，相互辩论、举证、质证，以查明案情。

第四，先行调解的义务。根据本条规定，调解为行政裁决必经程 序的，行政机关应当先组织争议双方当事人进行调解，只有在调解不 成的情况下，行政机关才可以作出行政裁决。我国多部法律都规定 了裁决先行协商调解的义务，如《土地管理法》、《草原法》、《森林 法》等规定，先由当事人协商，协商不成的，由人民政府处理。如果 行政机关在当事人未协商的情况下就作出裁决的，应当认定该行政 裁决违反法定程序。

第一百_十三条行政机关作出裁决后应当制作行政裁决书。 行政裁决书应当载明：

（一） 双方当事人的基本情况；

（二） 争议的事实；

（三） 认定的事实；

（四） 适用的法律规范；

（五） 裁决内容及理由；

（六） 救济的途径和期限；

（七） 行政机关的印章和日期；

（八） 其他应当载明的事项。

【释义】本条是关于行政裁决书的规定。

行政裁决机关在审理后，根据事实依法作出裁决，并制作裁决 书。裁决书应当包括以下内容：

（一） 双方当事人的基本情况。行政裁决书要载明申请人和被 申请人的基本情况,包括双方当事人姓名、出生年月、性别、身份证号 码、住所等;是法人或其他组织的,要记载名称、营业场所,法定代表 人或代理人的姓名、出生年月、性别、身份证号码、住所等。

（二） 争议的事实。争议的事实是裁决的根据。“以事实为根 据”是行政裁决的基本准则，写明争议的事实，除了要求阐明双方当 事人各自主张外，还要附上申请人与被申请人各自主张的证据。

（三） 认定的事实。对争议事实的认定是行政机关依法行使裁 决权的前提。行政裁决书上载明的认定的事实应当是行政机关经审 理属实的事实，不仅要把事实叙述清楚，还应有针对性地列举相关的 证据进行分析。

（四） 适用的法律规范。行政机关应当依法裁决，作出的行政裁 决书应当载明所适用的法律规范，具体到裁决所依据的法律条款项。

（五） 裁决内容及理由。裁决的内容是行政裁决书的关键部分， 是行政机关根据事实、法律、法规和规章对当事人权利义务的确定。 裁决书必须写明裁决的理由。理由包括证据采信理由、依据选择 理由。

（六） 救济的途径和期限。除了法律、法规规定行政裁决是最终 裁决外，当事人对行政裁决应当依法享有申请行政复议和提起行政 诉讼的救济权利。为充分维护双方当事人的合法权益，行政机关在 作出行政裁决书，应当注明救济途径和期限。这里要求救济途径要 清晰明确,注明在规定期限内向有管辖权的行政复议机关申请复议 或者向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

（七） 行政机关的印章和日期。行政机关是行政裁决机关，应当 对行政裁决行为负责，作出的裁决书上应当盖有行政机关的印章，以

及作出裁决书的日期。

（八）其他应当载明的事项。行政裁决依法多种多样，为了确保 各类行政裁决书的有效性，本条规定，行政机关可以根据具体情况， 确定在行政裁决书上必须载明除了前七项以外的事项。

第一百一十四条行政机关应当自受理申请之日起60日内作 出裁决,情况复杂的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长30日 作出裁决，并应当将延长期限吿知申请人。

【释义】本条是关于作出行政裁决决定期限的规定。

一、 期限的概念

所谓期间,是指程序主体完成一定行为的时间界域。以期间的 时间界域为标准，期间可以分为期限和期日。作出行政裁决决定的 期限是指行政机关从受理行政裁决申请，经审查直至作出行政裁决 决定的时间限制。所谓期日，是指程序主体共同进行某种行为或者 行政机关、参与人单独进行某种行为的日期或时间。

二、 作出行政裁决的期限

根据本条规定,行政机关应当自受理行政裁决申请之日起60日 内作出裁决的，情况复杂、60日内不能办结的，经本机关主要负责人 批准，可以延长30日，并应当将延长期限的理由告知申请人。这里 将裁决的期限分成一般期限和延长期限，即一般应在60日内期限办 结。延长期限有四层含义:一是适用于情况复杂的案件;二是延长的 时间只能是30日；三是延长须经过本机关主要负责人批准；四是延 长裁决的情况，应当告知申请人。

第四节行政调解

【内容提要】行政调解，是现代社会行政主体管理社会公共事 务、及时化解矛盾和纠纷的有效手段，是行政主体作出的不具有强制 力的一种特别的行政行为。本节对行政调解的定义、原则、适用范 围、申请与受理、调解人、调解要求、调解协议等内容进行了规定。

第一百一+五条本规定所称行政调解，是指行政机关为化解 社会矛盾、维护社会稳定，依照法律、法规、规章和有关规定，居间协 调处理公民、法人或者其他组织相互之间民事纠纷的活动。

行政机关调解行政争议不适用本规定。

【释义】本条是关于行政调解定义的规定。

国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定:“充分发挥调解 在解决社会矛盾中的作用。对民事纠纷,经行政机关调解达成协议 的，行政机关座当制作调解书;调解不能达成协议的，行政机关应当 及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度，积极支持 居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。”行政调解 是指行政机关在一定的民事纠纷中作为当事人之外的第三者，基于 自愿原则，通过教育、劝解和说服等方法，促使双方当事人友好协商、 互谅互让、达成妥协，从而解决争议的活动。

对于行政调解的定义，我们应该把握好以下几个方面:一是行政 机关进行行政调解活动是为了化解社会矛盾、维护社会稳定。当前 我国正处在社会转型和体制转轨的特殊时期,各种社会矛盾大量涌 现，在既有的制度安排下，仅仅通过诉讼、仲裁方式来解决纠纷是明 显不够的，而且花费大量的人力、物力和财力使当事人承担了太多的 诉累，因此，探索多元化的社会纠纷解决机制显得尤为重要，这也是 构建和谐社会的题中应有之义。行政调解就是其中一种重要的纠纷 解决方式。二是行政机关在居中处理民事纠纷的过程中，要遵守法 律、法规和规章以及有关规定的要求，即必须遵守行政法治原则的基 本精神和要求，而不能随意进行，更不能强迫当事人服从或者接受行 政调解。

第一百一+六条行政机关应当遵循自愿、合法、公正的原则， 及时进行行政调解。

行政机关可以根据公民、法人或者其他组织的申请进行行政调 解，也可以主动进行行政调解。

【释义】本条是关于行政机关在主持行政调解时要遵守的原 则的规定。

行政调解的自愿原则，是指行政机关进行调解必须在民事纠纷 双方自愿的基础上进行，不得强制或者变相强制调解,从而与行政机 关做出的强制性行政行为相区别。合法原则，是指调解必须根据法 律、法规、规章的规定进行。公正原则，是指行政机关进行行政调解 时，应当平等对待民事纠纷双方当事人。

行政调解程序的启动有两种方式:一是根据公民、法人或者其他 组织的申请进行行政调解;二是主动进行行政调解。当然对于行政 机关主动进行行政调解，也必须要求当事人双方的自愿和同意，如果 当事人不同意进行调解，行政机关也不得主动强制进行调解。

第一百一十七条同时符合下列条件的民事纠纷，行政机关应 当进行调解：

（一） 与行政机关职责相关的；

（二） 民事纠纷双方同意调解的；

（三） 法律、法规、规章没有禁止性规定的。

【释义】本条是关于行政调解适用范围的规定。

行政机关进行行政调解应当同时具备三个条件，缺一不可。首

先，民事纠纷要与行政机关的法定职权或者法定职责有关联。如果 该民事纠纷与行政机关的职责权限没有任何关系，行政机关是不能 进行调解的，规定这个条件也是考虑到每个行政机关都有自己的职 权分工，都有特定的职能，因此也就具备相应的处理某类特定事务的 专业优势和知识技术力量，这样来处理民事纠纷也就更加具有针对 性和实效性，能够真正做到定分止争。其次，民事纠纷双方同意调 解，即双方自愿采取调解方式解决争议。如果纠纷双方要采取诉讼 或者仲裁等其他方式，就要尊重他们的选择，而不能因行政调解可以 比较迅速解决纠纷而强迫他们调解。最后，法律、法规、规章没有禁 止性规定。行政调解虽然在实践中运用广泛，而且由于低廉的成本 和省时、快捷的处理赢得了当事人的一致赞同，但是行政调解依然不 能游离在行政法治原则的规制之外，必须遵守法律、法规和规章的规 定，遵守法的基本原则和要求,如果法律、法规和规章明确禁止对某 类纠纷进行行政调解，就算与行政机关的职责相关或者当事人同意 进行调解，行政机关也不能组织进行调解。

第一百一十八条行政机关收到公民、法人或者其他组织请求 调解民事纠纷的申请后，经审查符合条件的，应当及时吿知民事纠纷 另一方;另一方同意调解的，应当受理并组织调解。

不符合条件或者一方不同意调解的不予受理，并向申请人说明 理由。

【释义】本条是对行政调解申请与受理的规定。

关于公民、法人或者其他组织请求调解民事纠纷的申请，如果是 纠纷双方提出的申请，行政机关经审查符合本规定第一百一十七条 的条件的，行政机关应当受理并及时组织调解。如果只是民事纠纷 的一方提出请求调解的申请，行政机关经审查符合条件的，应当及时 告知纠纷的另一方,征询另一方的意见。如果另一方同意采取调解 方式解决的，行政机关应受理并组织调解;如果另一方不同意的，即 使其他条件都具备，行政机关或者一方当事人也不能强迫或采取欺 骗、利诱等手段要求另一方接受调解。

对于不符合本规定第一百一十七条规定的条件或者另一方不同 意调解的,行政机关将不予受理调解申请，同时要履行说明理由的义 务，即将不予受理的理由及时告知申请人，对于说明理由的方式在本 规定中没有作明确规定，但是根据行政程序的基本原则和精神以及 构建服务型政府的要求，应当以书面说明理由为原则，以口头说明为 例外。关于及时告知中的“及时"到底是多长时间，本规定中也没有 统一规定,留待各行政机关自己根据实际情况确定一个相对合理的 时间，必须以限度地方便当事人为原则。

第一百一+九条民事纠纷双方自愿调解的，行政机关应当指 派具有一定法律知识、政策水平和实际经验的工作人员主持调解。

【释义】本条是关于行政调解中调解人资格的规定。

作为行政调解中的调解人，承担着居中解决民事纠纷的重大任 务，首先必须具备一定的法律知识和政策水平，较为熟练地掌握国家 的法律和重大方针政策，同时要求具备一定的实际工作经验，能够较 快地分析纠纷产生的原因和症结所在,结合实际情况提出有建设性 的解决方案，使纠纷双方当事人尽快地达成一致。因此，行政调解中 调解人的遴选也是个非常重要的问题,调解人水平和能力的高低直 接影响到行政调解的顺利进行，影响到行政调解的及时化解矛盾和 纠纷功能的有效发挥。因此，行政机关应当指派具有一定法律知识、 政策水平和实际经验的工作人员主持调解。

第一百二+条行政机关调解人员应当在查明事实、分清是非 的基础上，根据纠纷双方特点和纠纷性质、难易程度、发展变化的情 况，采取多种方式，做好说服疏导工作,引导、帮助纠纷双方达成调解 协议。

行政机关应当通过调解活动防止纠纷激化。

调解应当制作笔录。一般应当在30日内调结。

【释义】本条是关于行政调解要求的规定。

本条主要借鉴了《人民调解工作若干规定》中关于调解要求的 规定。《人民调解工作若干规定》第三十一条规定：“人民调解委 员会调解纠纷，应当在查明事实、分清责任的基础上，根据当事人 的特点和纠纷性质、难易程度、发展变化的情况，采取灵活多样的 方式,开展耐心、细致的说服疏导工作，促使双方当事人互谅互让， 消除隔阂，引导、帮助当事人达成解决纠纷的调解协议。”行政机关 的行政调解脱胎于民事调解，主要在于主持机关的不同，而且调解 制度本身是我国一项非常有特色的本土化制度，行政调解应当充 分地吸纳和借鉴民事调解制度中的成功经验和作法，行政机关调 解人员应当充分认识到自己责任的重大，根据纠纷双方特点和纠 纷性质、难易程度、发展变化的情况，采取多种方式，做好说服疏导 工作，应当密切注意纠纷激化的苗头，引导、帮助纠纷双方达成调 解协议。

总之，行政机关应当通过调解活动防止纠纷激化,而不是在行政 调解的过程中进一步激化矛盾，这样更加不利于民事纠纷的顺利解 决。因此，这就给行政调解的调解人提出了很高的要求，调解人一定 要很好地把握调解中双方的态度变化，尽可能地为双方解决纠纷提 供一个有效沟通和交流的平台，使纠纷的解决朝着好的方向发展，当 纠纷实在无法调和时，要及时采取措施，不可使矛盾激化，从而产生 负面影响或者更加不利的后果。

行政调解是一种非常严肃的行政活动，在调解过輕中应当制作 笔录，这样也有利于今后案卷的查找和整理。行政调解一般应当在 30日内调结，防止久调不决。当双方的矛盾实在是不可调和，没有 任何转好余地时，行政机关应当及时终止调解，这样纠纷双方可以采 取更加有效的途径（如诉讼或者仲裁）来解决纠纷，这同样有利于纠 纷和矛盾的及时解决。因为行政调解毕竟不是仅此的手段，在社会 关系日益复杂化、社会利益日益多元化的现代社会，我们应当尽可能 地为当事人提供多元的、有效的纠纷解决机制，当一种途径不能奏效 时，应当尽快地转人另一途径,这样有利于社会矛盾的及时、有效解 决，也有利于社会主义和谐社会的构建。

第一百二十一条调解达成协议的，根据民事纠纷双方的要求 或者需要，可以制作调解协议书。调解协议书应当有民事纠纷双方 和调解人员的签名，并加盖行政机关印章。调解协议书一式3份，行 政机关和协议双方各执一份。

民事纠纷双方当事人应当履行调解协议。

调解没有达成协议的，民事纠纷双方可依法提起民事诉讼。

【释义】本条是关于行政调解的调解协议的规定。

-行政调解达成协议的，根据民事纠纷双方的要求或者需要，可以

制作调解协议书。协议书一般应当包括:双方当事人基本情况;纠纷 简要事实、争议事项及双方责任;双方当事人的权利和义务;履行协 议的方式、地点、期限;当事人签名，调解主持人签名，行政机关印章。 调解协议由纠纷当事人各执一份，行政机关留存一份。

既然民事纠纷当事人达成了一致，制作了调解协议书，就应当 履行调解协议，按照调解协议书上的内容行使自己的权利，履行自 己的义务。但是，行政调解不具有法律上的强制力。行政调解即 使成功，调解协议也不具有强制执行力，完全要靠当事人自己来自 觉地履行。然而，我们要努力形成这样一种氛围，即既然当事人自 愿同意采取这样一种行政调解方式解决民事纠纷，那么一旦达成 协议，就要共同尊重和维护这种行政调解产生的结果，自觉履行调 解协议书的内容。如果大家动辄随意不履行协议，就会严重影响 行政调解应有功能的发挥，这也是对行政资源的极大浪费，同时如 果在行政调解过程中不能实现定纷止争的话，也会给本身非常有 限的司法资源产生极大的压力，这样不利于社会主义和谐社会的 构建。

第五节行政应急

第一百二十二条行政机关采取行政应急措施应对自然灾害、 事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件,除适用《中华 人民共和国突发事件应对法》等应急法律、法规、规章的有关规定 外,还适用本节的规定。

【释义】本条是对行政应急适用范围的规定。

_、突发事件

根据《突发事件应对法》的规定，突发事件,是指突然发生，造成 或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自 然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

根据突发事件发生的原因、机理、过程、性质和危害对象，《突发 事件应对法》将突发事件分为四类:（1）自然灾害。其本质特征主要 是由自然因素直接所致，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地 质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾害。其 本质特征主要是由人们无视规则的行为所致，主要包括工矿商贸等 企业的各类安全事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污 染和生态破坏事件等。（3）公共卫生事件。其本质特征是由自然因 素和人为因素共同所致，主要包括传染病疫情、群体性不明原诨疾 病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生 命安全的事件。（4）社会安全事件。其本质特征主要是由一定的社 会问题诱发，主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、 涉外突发事件和群体性事件等。需要指出的是，这四类突发事件往 往是相互交叉和关联的,某类突发事件可能与其他类别的事件同时 发生，或者引发次生、衍生事件，应当具体分析、统筹应对。

二、行政应急措施

本节适用的范围是，行政机关应对自然灾害、事故灾难、公共卫 生事件和社会安全事件等突发事件采取的行政应急措施。突发事件 的应对是一个动态发展过程，一般包括预防与应急准备、监测与预 警、应急处置与救援、事后恢复与重建等环节。这里的行政应急措 施，不仅是指突发事件发生后的应急处置与救援，还包含了突发事件 的事前、事中、事后三个阶段的内容，即事前的预防与应急准备、监测 与预警，事中的应急处置与救援，事后的恢复与重建等环节所采取各 种应急措施。

三、适用规则

根据本条的规定，行政机关采取行政应急措施应对突发事件，除 适用《突发事件应对法》等应急法律、法规、规章的有关规定外,还适 用本节的规定。

我国已经出台了很多应对突发事件方面的法律。《突发事件应 对法》对应对各类突发事件共同行为作了系统、全面、统一的规定。 我国也出台了很多单行的突发事件应对方面的法律，如《防洪法》、 《传染病防治法》、《安全生产法》等。另外，还有很多应对突发事件 相关的部门规章，如《地质灾害防止条例》、《森林防火条例》、《地震 灾情上报暂行规定》、《核电厂核事故应急管理规定》等。《程序规 定》第一次从程序上对如何应对突发事件进行了规定。在法律的适 用上，适用《突发事件应对法》等应急法律、法规、规章的有关规定 外，还适用本节的规定。

第一百二十三条各级人民政府和县级以上人民政府有关部门 应当制定突发事件应急预案I建立健全突发事件监测制度和预警 制度。

可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或 者发生的可能性增大时，县级以上人民政府应当根据法定和规定的 权限和程序,发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警 期,启动应急预案，及时、有效采取措施，控制事态发展。

【释义】本条是对预警与启动的规定。

一、 制定突发事件应急预案

建立健全有效的突发事件预防和应急准备制度，是做好突发事 件应急处置工作的基础。因此，制定突发事件应急预案，建立健全突 发事件监测制度和预警制度，在突发事件的应对方面非常重要。

危机预警以及危机管理准备，是整个危机管理过程的第一个阶 段，做好这一阶段的工作有利于预防和避免危机事件的发生。在某 种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更有意义，因为这样可 以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序 的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制， 如法国就特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。

应急预案是应对突发事件的应急行动方案，是各级人民政府及 其有关部门应对突发事件的计划和步骤，具体而言，是应对自然灾 害、事故灾害、公共卫生事件等突发事件的应急管理、指挥、救援计 划。应急预案一般建立在综合防灾规划之上，主要包括应急组织管 理指挥系统，应急工程救援保障体系、综合协调、应对自如的相互支 持系统。预案具有同等法律文件的效力，比如国务院的总体预案与 行政法规有同等效力，国务院部门的专项预案与部门规章有同等效 力，省级人民政府的预案与省级政府规章有同等效力。各类突发事 件应急预案制定完成后，不是一成不变的，根据应对突发事件的实际 需要和情势变化，应适时进行修订完善。

二、 监测制度和预警制度

预警制度是根据有关突发事件的预测信息和风险评估，依据突 发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展趋势，确定相应预警级 别、发布相关信息、采取相关措施的制度。其实质是根据不同情况提 前采取针对性的预防措施。具体包括如下内容:一是预警级别制度。 根据突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度，分 为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色、蓝色标示。预警 级别划分的标准由国务院或者国务院确定的部门制定。二是预警警 报的发布权制度。原则上，预警的突发事件发生地的县级人民政府 享有警报的发布权，但影响超过本行政区域范围的，应当由上级人民 政府发布预警警报。确定预警警报的发布权，应当遵守属地为主、权 责一致、受上级领导三项原则。三是发布三级、四级警报后应当采取 的措施。这些措施总体上是旨在强化日常工作，做好预防、准备工作 和其他有关的基础工作，是一些强化、预防和警示性的措施。其中， 最重要的有三项：（1）风险评估措施，即做好突发事件发展态势的预 测;（2）向公众发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电 话;（3）对相关信息报道工作进行管理。四是发布一级、二级警报后 应当采取的措施。发布一级、二级警报，意味着事态发展的态势到了 一触即发的地步，人民群众的生命财产安全即将面临威胁。因此，这 时采取的措施应当更全面、更有力，但从措施性质上仍然属于防范 性、保护性的措施。

突发事件的特点就是它的突发性。由于现代科学和认识的 局限,并不是所有的突发事件都能够进行预测，预测不到当然也无法 进行预警。所以本条规定，对于可以预警的自然灾害、事故灾难或者 公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上人民政 府应当根据法定和规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并 宣布有关地区进人预警期，启动应急预案，及时、有效地采取措施，控 制事态发展。这里，当突发事件发生的可能性增大时，也应及时启动 预警程序。

第一百二十四条突发事件发生后，行政机关为应对突发事件 依法作出行政决策,制定发布决定、命令，采取行政征用、行政强制、 行政指导等应急处置措施，根据应对突发事件的需要，可以灵活确定 上述行政应急行为的步骤、方式、形式、顺序和时限，变通或者部分省 略有关行政程序。

采取影响公民、法人和其他组织权益的行政应急处置措施时，应 当履行表明身份、告知事由、说明理由等程序义务。

突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，行政机关应当停 止执行行政应急程序。县级以上人民政府作出应对突发事件的决 定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案。

【释义】本条是对突发事件应急程序简化的规定。

一、 程序简化适用范围

应急程序的简化，本质上是行政行为在常态和非常态的情况下、 在应急原则和合法原则之间的关系问题。在应急状态下，出于保护 公共利益、保护公民的考虑，可以变通或者部分省略有关行政程序。 但是，如何平衡应急原则和合法原则之间的关系，既需要在适用范围 上明确界线，又需要根据实际情况，留有弹性空间。

本条规定，突发事件发生后，行政机关为应对突发事件依法作出 行政决策，制定发布决定、命令,采取行政征用、行政强制、行政指导 等应急处置措施，根据应对突发事件的需要，可以灵活确定上述行政 应急行为的步骤、方式、形式、顺序和时限,变通或者部分省略有关行 政程序。

二、 应急程序的终止

突发事件发生后的处置应当及时，终止决定也应当适时作出。 《突发事件应对法》第五十八条规定:“突发事件的威胁和危害得到 控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民 政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或 者继续实施必要措施，防止发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件 的次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件。”我国现行的法律、 法规大多只规定了什么时间可以采取应急处置措施,对停止应急措 施及其时间没有作出明确规定。

实践中，需要根据突发事件的性质、特点和实际情况，来确定 停止执行应急处置措施的时间。需要说明的是，停止应急处置措 施的决定作出后，应当以适当方式向社会公布，让人民群众普遍 知晓。

应急处置程序的停止并不是应急处置工作的终结，它是介于突 发事件应急处置与救援和恢复与重建之间的一个过渡阶段，停止执 行应急处置措施，是因为突发事件及其影响已经得到了有效的控制， 继续采取这些措施已经没有必要，社会要恢复到常态运行和管理。 但是，这并不意味着导致突发事件的原因已经完全消除，特别是在某 些情况下，一个突发事件可能引发其他突发事件。实践中，在停止执 行应急处置措施之后，突发事件死灰复燃,次生、衍生事件发生的现 象也时有发生。因此，在停止执行应急处置措施后，仍然应当根据实 际需要采取有关必要的措施。

三、突发事件的决定、命令备案

本条还规定，县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命 令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案。这里旨在加强人民 代表大会对行政应急的监督工作，保障政府应急工作的规范。

第一百二十五条行政机关及其工作人员实施行政应急行为， 不得超越职权、滥用职权、徇私枉法。

行政机关采取行政应急措施，应当与突发事件可能造成的社会 危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的，应当选择 有利于程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。

【释义】本条是关于禁止性行为的规定。

突发事件的发生往往具有社会危害性。为了及时有效处置突发 事件，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，需要充分发 挥政府的主导作用，由政府组织、动员各种资源加以应对。这就需要 赋予政府必要的处置权力。但是，由于这项权力由政府集中行使，存 在着某些行政机关及其工作人员滥用权力、侵犯公民、法人和其他组 织权利的可能性，必须对政府行使处置权力作出必要的限制和规范。

不得超越职权、滥用职权、徇私枉法，是对行政机关及其工作人 员在实施行政应急行为中最基本的要求，贯穿在行政应急的每一个 环节。《突发事件应对法》第六十三条规定对有以下八种情形的，要 根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处 分:（1）未按规定采取预防措施，导致发生突发事件,或者未采取必 要的防范措施，导致发生次生、衍生事件的;（2）迟报、谎报、瞒报、漏 报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果 的;（3）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致 损害发生的；（4）未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不 当，造成后果的;（5）不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作 的统一领导、指挥和协调的；（6）未及时组织开展生产自救、恢复重 建等善后工作的;（7）截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、 物资的;（8）不及时归还征用的单位和个人的财产，或者对被征用财 产的单位和个人不按规定给予补偿的。

第一百二十六条县级以上人民政府及其有关工作部门应当建 立应急管理专家咨询组织，为行政应急提供决策建议、专业咨询和技 术支持,必要时参加突发事件的应急处置工作。

行政机关作出行政应急决策、采取应急处置和救援措施时，应当 听取有关专家的意见，实行科学决策，科学应对。

【释义】本条是对专家咨询的规定。

一、应急管理专家咨询

分析、处理突发事件的技术性、专业性往往很强。为了提高政府 决策的科学性、民主性，政府应当重视发挥专家的作用，建立应急管 理专家咨询组织，必要时组织他们对突发事件发生的可能性、可能造 成的影响进行会商。《突发事件应对法》第四十条和第四十四条规 定:“县级以上地方各级人民政府应当及时汇总分析突发事件隐患 和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会 商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估”，“组 织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件 信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强 度以及可能发生的突发事件的级别”。

本条规定，县级以上人民政府及其有关工作部门应当建立应急 管理专家咨询组织，为行政应急提供决策建议、专业咨询和技术支 持，必要时参加突发事件的应急处置工作。由于各地方的具体情况 不同，县级以上人民政府及其有关工作部门在某一阶段全面建立应 急管理专家咨询组织，存在一定困难。因此，在操作层面上，可以先 由省和市州人民政府建立健全应急管理专家咨询组织，设立专家库。

二、听取专家意见

本条规定，行政机关作出行政应急决策、采取应急处置和救援措 施时，应当听取有关专家的意见，实行科学决策、科学应对。

应急决策是政府应急管理重要工作内容之一。突发事件的出现 和暴发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损 害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的 措施加以应对。面对危机，政府对之进行处理的一个首要问题，就是 在尽可能短的时间内及时做出决策。从这个意义上讲，政府应急管 理的能力首要的就是应急决策的能力。能够在最短的时间内做出正 确的危机处理决策，这是顺利度过危机的关键所在。突发事件的应 急处置，在很大程度上是一种在短时间内应急指挥决策的过程，决策 水平的高低直接影响到整个事件的处理。行政应急决策、采取应急 处置和救援措施的特点，决定了行政机关做出行政应急决策、采取应 急处置和救援措施时，应当听取有关专家的意见，实行科学决策、科 学应对。

在行政应急决策、采取应急处置和救援措施中，在各个环节都可 以听取专家的意见。根据现行法律、法规、规章的规定以及应急实践 来看，专家主要就以下内容提出咨询意见：

一是预测。根据《突发事件应对法》第四十四条规定，发布三 级、四级警报，宣布进人预警期后，县级以上地方各级人民政府应 当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，组织有关 部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息 进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大小、影响范围和强度 以及可能发生的突发事件的级别。对即将发生的突发事件信息的 分析和评估，有利于为突发事件的分级和应急处理工作方案提供 可靠依据。

二是对策。在应对过程中，专家可以提供各种方案和对策供决 策者参考。

第一百二十七条行政机关应当按照有关规定及时、客观、真实 地向上级机关报吿突发事件信息，并向有关地区和部门通报。有关 单位和人员不得迟报、谎报、瞒报、漏报突发事件信息。

行政机关应当按照有关规定，通过广播、电视、报刊、网络等各种 媒体,采取授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新 闻发布会等多种方式，统一、准确、及时地向社会公开发布突发事件 发生、发展和应急处置的信息。

行政机关应对突发事件的决定、命令应当向社会公布。

【释义】本条是对信息报告和信息公开的规定。

_、信息报告制度

信息报告是应急管理运行机制的重要环节，及时、准确的信息报 告，有利于政府全面掌握应急事件的发生和发展态势，采取积极有效 的措施，限度地减少突发事件的发生以及造成的损失。对此， 《突发事件应对法》对信息报告的责任主体、信息报告的程序和信息 报告的时限、信息报告的内容以及报告突发事件信息的要求进行了 规定。

一是信息报告的责任主体。按照统一领导、综合协调、分类管 理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，突发事件信息报告的 责任主体是地方各级人民政府。也就是说，发生突发事件，地方各级 人民政府都要按规定向上级人民政府报告，不能以有关部门的报告 代替政府报告。专业机构、监测网点和信息报告员应当及时向所在 地人民政府及其有关部门报告突发事件信息。地方各级人民政府认 为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政 府报告，并向上级人民政府有关部门、当地驻军和可能受到危害的毗 邻或者相关地区的人民政府通报。

二是信息的程序。《突发事件应对法》对信息报告的程序没有 作出具体规定。但是其明确规定，突发事件发生后，发生地县级人民 政府应当立即向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报。

三是信息报吿的时限。《国家突发公共事件总体应急预案》 规定：“特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门 要立即报告，最迟不得超过4小时。”《突发公共卫生事件应急条 例》第二十条规定：“县级人民政府应当在接到报告后2小时内 向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级 人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民 政府报告。”

四是信息报告的内容。根据实践，信息报吿内容一般包括:突发 事件信息和可能引发突发事件的预测预警信息;事件本身比较敏感 或者发生在敏感地区、敏感时间，或者可能演变为突发事件的信息。

五是对报告突发事件信息的要求。报告突发事件应当及时、客 观、真实。所谓及时，就是必须按照法律法规规章和国家有关规定的 时限报送突发事件信息，不得迟报。所谓客观，就是对突发事件信息 的判断要客观，不得主观臆断，不得谎报信息。所谓真实，就是要对 突发事件的真相相符,不得瞒报、漏报。

二、信息公开制度

《突发事件应对法》规定，履行统一领导职责或者组织处置突发 事件的人民政府，应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发 事件事态发展和应急处置工作的信息。本条对《突发事件应对法》 信息发布方式和发布内容进行了细化，行政机关应当按照有关规定， 通过广播、电视、报刊、网络等各种媒体，采取授权发布、散发新闻稿、 组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等多种方式，统一、准确、 及时地向社会公开发布突发事件发生、发展和应急处置的信息。行 政机关应对突发事件的决定、命令应当向社会公布。

信息公开原则是政府应急工作应当遵循的最重要的准则之一。

突发事件的信息公开的意义体现在两个方面:一是确保社会 公众获取真实的突发事件信息，有利于社会公众积极配合、参与应 急处置的实施工作。当今社会已迈入信息时代，信息已不可能封 锁。以往在出现重大突发事件时，政府往往从保证社会安定团结 的角度，暂时封锁消息，由于主流信息不畅，导致的结果只能是谣 言四起，引起更大的混乱。借助先进的信息传输手段，发布有关突 发事件事态发展和应急处置工作的信息，不仅能引导公众配合政 府共同采取措施，消除危机的影响，而且有利于争取他们的配合和 参与，便于公众实施有效的自我保护，避免更大的伤害。同时，实 施应急处置工作是政府的法定职责，必须接受社会公众的有效监 督。信息发布也是政府的义务。二是建立一个完整的信息传输渠 道，有利于政府的应急指挥决策提供科学的依据。建立一个完整 的信息传输渠道,发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的 信息，整合各类信息资源，是建立快速有效的突发事件应急机制的 必然要求。

第一百二十八条行政机关和突发事件发生地的基层组织及有 关单位，应当动员、组织公民、法人或者其他组织参加应急救援和处 置工作，要求具有特定专长的人员为处置突发事件提供服务，鼓励公 民、法人和其他组织为应对突发事件提供支持。

公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，应当服从 人民政府发布的决定、命令，配合行政机关采取的应急处置措施，积 极参加应急救援和处置工作。

'【释义】本条是对社会动员和参与的规定。

一、 动员组织

突发事件的应对工作离不开社会公众的支持、配合和参与。然 而,在突发事件发生后，有些公民不理解应急处置工作大局，对应急 工作缺乏应有的配合，比如不如实报告情况甚至隐瞒真实情况、提供 虚假信息、规避应有的应急措施等，给应急处置工作造成极大困难和 本不该有的负面影响。对此，本法明确规定应急处置期间公民的服 从、配合和协助义务，有利于保障突发事件应急处置工作的正常开 展。此外，有些相关的救援处置工作还需要有特定专长的人员参加， 比如，医护工作、心理辅导等等。

二、 服从与配合义务

在应急处置期间，为了保障行政应急措施的有效实施，事件发生 地的公民应当负有服从、配合和协助应急处置工作的责任和义务。 公民在国家、社会面临突发事件的危害过程中，决不仅仅是单向的受 保护者,而应该是主动积极的“责任行动者”。应对现代社会可能出 现的各种公共危机，不仅是国家政府的任务，也是每一个公民的应尽 义务。一方面，在突发事件的应急处置中，行政机关在危急情况下为 保护国家利益和社会利益而采取的一些措施，往往直接涉及各种社 会主体权利的行使和限制。这些应急措施的行使虽然会给一小部分 人带来不利的影响，但能保障更大一部分人的生命和财产，减少社会 整体利益受到的损失，其出发点与归属点也是为了更好地保障公民 权益。另一方面，公民服从政府紧急权力行使的需要，配合社会采取 有效措施迅速控制危机状态，有利于恢复正常的社会秩序，避免突发 事件对整个社会经济生活造成更大的冲击。

突发事件应急处置期间的公民责任和义务，主要体现在以下几 个方面:一是全力配合政府的应急管理工作，遵守各项应急规定，服 从有关安排;二是按要求如实申报和报告有关信息，并为提供虚假信 息承担法律责任;三是积极参与力所能及的应急救援工作，协助政府 应急处置工作;四是不听、不信、不传播谣言，配合有关部门对谣言制 造者和传播者进行揭露和追查;五是为遭受损害者提供物质帮助或 者心理抚慰等道义服务，为应急处置工作提供必要的方便甚至资助； 六是承担其他必要的义务;等等。

第一百二十九条行政机关为应对突发事件征用单位和个人的 财产，在使用完毕或者突发事件应急处置结束后，应当及时返还。财 产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。

【释义】本条是对补偿的规定。

征用是国家强制使用单位、个人的财产，其结果是导致被征用单 位、个人财产使用权的丧失。征用不同于征收。征收是国家行政机 关以行政命令的方式取得单位和个人财产权，其结果是导致被征收 单位、个人财产所有权的丧失。同征收一样的是，征用决定一经作 出，单位、个人必须服从。行政机关使用被征用的财产，不必得到所 有权人的同意。正因如此,行政机关征用单位、个人财产的权力必须 严格限制和规范，以防止滥用征用权，侵犯公民、法人和其他组织的 合法权益。由于突发事件往往会对人民生命财产安全、国家安全、公 共安全、环境安全或者社会秩序产生重大危害和威胁，为了控制、减 轻和消除这种危害和威胁，需要动用一切人力、物力应对突发事件。 因此，我国多部法律规定，在应对突发事件条件下行政机关可以征用 单位和个人的财产。比如，《物权法》第四十四条规定，因抢险、救灾 等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动 产或者动产。《防洪法》第四十五条规定，在紧急防汛期，防汛指挥 机构可以调用物资、设备、交通运输工具等。《防震减灾法》第三十 八条、《传染病防治法》第四十五条都有类似规定。因此，本条规定 了有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人财 产。同时，考虑到征用单位、个人财产，会对财产所有者的权益带来 '损害，本条还规定，被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置 结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当 给予补偿。需要指出的是，这种补偿通常是按被征用财物等价或者 是毁损前的实际价值补偿，一般不可以因为补偿而得利。

第六章行政听证

【内容提要】本章是关于行政听证的规定，分别对行政听证的 一般规则、行政决策听证会和行政执法听证会进行了规定。

第一节一般规定

【内容提要】本节是对行政听证的一般规定。主要对行政听 证的原则、听证主持人应当具备的资格、听证主持人的职权、听证记 录员以及听证禁止情形予以规定。

第一百三十条行政听证应当公开举行,涉及国家秘密和依法 受到保护的商业秘密、个人隐私的除外。

【释义】本条是对听证原则的规定。

一、行政听证的含义

听证在不同的层面，从不同角度，有着不同的内涵和外延。听证 既是行政程序法的一项重要制度,又是一项具体的行政活动程序，还 是行政相对人的一项重要行政权利。听证的核心在于:当事人有得 到通知及提出辩护的权利。这两个环节在一切听证中必须具备，是 区分程序公正与否的分水岭。

根据不同的标准，听证可以分为不同的类型。以听证的范围为 标准，听证可以分为立法听证、司法听证和行政听证。《立法法》规 定的听证制度属于立法听证。《行政处罚法》、《行政许可法》、《价格

法》确立的听证制度属行政听证。以是否以听证会的方式进行为标 准，听证还可以分为正式听证和非正式听证。

本规定中的行政听证，是指行政机关在作出涉及公民、法人或者 其他组织利益的行政决策或者行政决定之前，充分听取公民、法人或 者其他组织意见的正式听证。行政听证分为行政决策听证和行政执 法听证。

二、 公开举行听证

行政听证应当公开举行，是指在听证的过程中，应当允许公众， 特别是新闻记者在场旁听。公开举行行政执法听证，对于当事人来 说，既可以得到公正对待的权利,也有利于当事人认可、接受、执行行 政决定。对于公众来说，行政决策听证是一种重要的公众参与形式， 有利于公众合法、合理表达利益诉求，加强对行政机关的监督。对于 行政机关来说，公开听证，可以增强行政机关及其工作人员的责任 心，自觉接受公众监督。

三、 例外的理解

听证以公开为原则，不公开为例外。根据本条规定，涉及国家秘 密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的，不公开听证。

根据我国《保密法》的规定，国家秘密是关系国家的安全和利 益，依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事 项。国家秘密包括下列秘密事项：（1）国家事务的重大决策中的秘 密事项;（2）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（3）外交和外 事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；（4）国民经济 和社会发展中的秘密事项;（5）科学技术中的秘密事项；（6）维护国 家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（7）其他经国家保密工 作部门确定应当保守的国家秘密事项。由于国家秘密涉及国家的安 全和国家利益，因此，行政听证涉及国家秘密的，不能予以公开。

根据我国《反不正当竞争法》的规定，商业秘密，是指不为公众 所知悉，能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密 措施的技术信息和经营信息。商业秘密通常表现为新技术、新方法、 新工艺、新材料、新配方、新流程以及情报、经验、技巧、规程、报表、名 单、计划和数据等。商业秘密必须具有经济价值，即能够为权利人带 来实际的或潜在的经济利益和竞争优势。

隐私是指公民个人生活中不愿为他人公开或知悉的秘密。隐私 权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息、私人活 动和私有领域进行支配的一种人格权。

为保护他人商业秘密和个人隐私，行政听证涉及依法受到保护 的商业秘密、个人隐私的，不公开听证。

第一百三+—条听证主持人应当具备相应的法律知识和专业 知识。听证主持人应当经政府法制部门统一组织培训。

听证主持人由行政机关负责人指定。行政机关直接参与行政决 策方案制定的人员不得担任该行政决策听证主持人。行政机关调查 人员不得担任该行政执法听证主持人。

【释义】本条是对听证主持人资格的规定。

一、担任听证主持人的条件

听证主持人的素质、地位及其权力对行政听证的效果有着直接 影响，决定着行政听证能否有效发挥作用。根据本条规定，听证主持 人应当具备三项条件：

第一，应当具备相应的法律知识。听证主持人必须具备相应的 法律知识、具有较高法律业务素质。以执法听证会为例，行政执法听 证会的召开过程，是双方提供理由、进行辩论、展示证据的过程。如 何及时、正确发现争议双方的争议焦点,合理引导听证的进行，这就 要求听证主持人具有较高的法律业务素质。不熟悉法律规定，不懂 得证据规则，未经过法律业务训练的人，难以担当听证主持人角色。

第二，具备相应的专业知识。由于行政听证往往涉及的问题专 业化程度高、政策性强，许多问题涉及社会领域广，矛盾比较突出，听 证主持人只有熟悉相关专业知识，才能引导听证顺利进行。

第三，经政府法制部门统一组织培训。为了提髙听证主持人队

伍整体素质，保证听证主持人能够较好地行使听证职权，听证主持人 必须经政府法制部门统一组织培训，具体工作由省政府法制办组织 安排。未经统一培训的，不得担任听证主持人。

二、听证主持人的选任

听证主持人的选任应当遵循职能分离的原则，这是主持人中立 的制度保障。职能分离,是指从事裁决和审判型听证的机构或者人 员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平。 主持听证和作出裁决的人和机构，不能同时又是追诉者和调查者，也 不能和后者单方面接触。职能分离是自然公正原则的一个重要内 容，B卩“当事人不能作为自己案件的法官”。

职能分离原则可以划分为两类:完全的职能分离和内部的职能 分离。完全的职能分离是指把行政裁决职能和追诉职能、调查职能 以及执行职能完全分开，由互相独立的机构行使。内部的职能分离 是指在一个行政机关内实现调查、起诉人员与听证、裁决人员相互分 开。对职能分离的解读是美国的行政法官制度。在美国，由行 政法官担任听证主持人。行政法官从有律师资格和行政经验的人员 中选任，专门从事听证工作，富有经验。行政法官具有独立性质，不 受行政长官的直接控制。每一机关根据工作需要任命若干听证审查 官。听证审查官没有试用阶段，轮流听证，不能执行和听证不相容的 职务。除非有文官事务管理委员会所规定和确认的正当理由，并经 过正式的听证程序，听证审查官不能罢免。不能罢免的内容包括非 自愿离职、丧失工作能力的提前退休、降级、停职及其他非出于本人 自愿的地位改变在内。行政机关无权自由任命听证审查官,只能从 文官事务管理委员会所确认合格的人员名单中，选择任命人员。听 证审查官的工资由文官事务委员会规定，不受所在机关建议和级别 的影响。听证审查官在生活和编制上是所在工作机关的职员，在任

命、工资、任职方面，不受所在机关的控制，而受文官事务委员会的控 制。这些规定的目的在于保障听证审查官能够独立行使职权，不受 所在机关的压力。

我国《行政处罚法》规定，听证由行政机关指定的非本案调查人 员主持。国内部门规章及地方政府规章关于主持人的条件的规定， 大致有四类情况:一是明确听证主持人由专职法制人员担任;二是规 定听证由非本案调查人员主持;三是直接明确规定听证主持人的具 体人选;四是由行政机关负责人指定。

本条规定，听证主持人由行政机关负责人指定，遵循职能分离的 原则。行政机关直接参与行政决策方案制定的人员不得担任该行政 决策听证主持人，行政机关调查人员不得担任该行政执法听证主持 人，以保证听证主持人的独立和中立。听证主持人的人数规定并不 一致，可以根据实际情况来安排。大多数听证会由1人独任。如果 由数人担任听证主持人的，一般设首席听证主持人1名。

第一百三十二条听证主持人行使下列职权：

（_）指挥听证会的进行；

（二） 维持听证会秩序；

（三） 指定记录员；

（四） 其他应当由听证主持人行使的职权。

【释义】本条是对听证主持人职权的规定。

听证主持人在听证程序中的地位类似司法程序中的法官。为了 保证听证的顺利进行，各国都规定了听证主持人享有的权力。主要 有两种模式:一种模式听证主持人仅有主持听证的权力，无其他权 力。如韩国《行政程序法》第5条规定，听证主持人终结听证时，应 立即将听证笔录及其他有关资料提交于行政机关，行政机关在充分 讨论听证笔录和其他相关资料后，作出行政决定。另一种模式，听证 主持人不仅有组织听证的权力,还有作出初步决定或者对决定作出 建议的权力。如美国《联邦行政程序法》第556条和第557条规定， 行政法官有作出初步决定或提出建议性决定的权力，如果行政法官 作出了初步决定,在规章规定的期限内无人提出要求该机关复议的 申诉或者动议的，该初步决定无须经过其他程序可成为该机关的 决定。

本条规定，听证主持人行使下列职权：

（一） 指挥听证会的进行。指挥听证会的进行，包括控制听证会 的顺序、控制听证会的节奏等内容。例如，在自由发言阶段，发言次 序可以事先安排也可以自由进行，如果事先安排，按什么次序;如果 不安排，就要掌控自由发言的场面。对听证参加人发言超过时间限 制的，要适时打断。要引导自由辩论围绕争论焦点，全面展开。当发 言离题时，要及时提醒或者打断。把握听证会的整体进度。遇到法 定情形或者客观需要时，决定中止听证或者改期进行等。

（二） 维持听证秩序。良好的听证秩序是听证得以顺利进行的 基本保障。在听证过程中，听证参加人或者旁听者可能会出现一些 过激言论，甚至暴力行为，扰乱听证秩序，导致听证无法进行。对此, 听证主持人应采取必要措施及时予以制止，可以对当事人进行教育、 训诫、口头警告，情节严重可以勒令当事人退出听证会。

（三） 指定记录员。听证主持人有指定记录员的权力。指定记 录员可以根据具体情况而定，遵守回避原则。与案件有利害关系的 人员不宜作为记录员。

法律、法规及规章规定听证支持人还享有其他职权的，从其 规定0

第一百三十三条听证记录员负责听证会的记录以及其他与听 证会有关的事项。

记录员应当对听证过程作准确、全面的记录。

【释义】本条是关于听证记录员职责和记录要求的规定。

听证会一般设记录员一名。有的也称之为书记员、听证秘书。 本条规定,听证记录员负责听证会的记录以及其他与听证会有关的 事项。听证记录人既负责听证会的记录，又担负着听证秘书的任务， 负责协助听证主持人完成组织听证过程中的一些程序事项及各种准 备工作。

记录员进行听证记录有两个要求:一是准确;二是全面。

听证笔录一般应当包括以下内容：（1）听证案件名称；（2）听证 主持人的姓名、所在单位、职务;（3 ）到场的当事人的姓名、住址及缺 席的情况等;（4）听证的时间、地点；（5）听证是否公开；（6）当事人 的陈述、申辩等；（7）证据调査的内容；（8）主办人员的亲笔签名； （9）主持人认为重要的其他事项。文书证明作为附件附加在笔录 中，并予以注明。在听证结束时，由听证参加人签字或盖章，参加人 员可以对记录中不准确的地方提出异议并修改等。

第一百三十四条行政机关以及有关单位和个人不得采取欺 骗、贿赂、胁迫等不正当手段，操纵听证结果。

听证主持人不得与当事人、利害关系人及其他听证参与人单方 接触。

采取欺骗、贿赂、胁迫等不正当手段操纵听证结果的，其听证无 效，应当重新听证。

【释义】本条是关于听证禁止情形的规定。

一、禁止操纵听证

近年来，听证会饱受非议。一个重要原因就是，有的听证会越来 越与听证制度设立的初衷相背离，成为利益集团应付民意的幌子和 操纵民意的工具。操纵听证结果，严重侵害了公民、法人及其他组织 的合法权益，使听证制度形同虚设,必须严格禁止。

本条规定，行政机关以及有关单位和个人不得采取欺骗、贿赂、 胁迫等不正当手段，操纵听证结果。那么，何谓操纵听证结果，操纵 听证结果的行为如何认定？操纵听证结果具备三个要件：

第一，操纵听证结果的主体为行政机关以及有关单位和个人。

主持听证的行政机关可以成为操纵听证会的主体。如主持价格听证 的政府价格主管部门，负责规划听证的规划主管部门，负责环境、国 土资源听证的主管部门，都可以成为操纵听证结果的主体。

第二，采取了欺骗、贿赂、胁迫等不正当手段。欺骗，是指采用虚 构事实或者隐瞒事实真相的方法，操纵听证结果。例如，在价格听证 过程中，故意编造虚假成本，抬高价格。贿赂表现为主动给予听证主 持人、听证记录人、听证代表以及听证证人等以财物或者其他方面的 利益。胁迫是指采取威胁或胁迫方法，对当事人给予精神上的强制， 使其产生恐惧感和压迫感，从而达到操纵听证结果的目的。采取其 他明显不正当手段操纵听证会的，也应当认定为无效，例如，通过安 排大量内部人员参加听证，或者操纵听证代表的人选。

第三，产生了听证被操纵的后果。听证是否无效，应由同级人民 政府及其行政主管部门认定并宣布。如果当事人依据本规定向法院 提出行政诉讼，要求认定听证效力的，法院可以参照本条之规定予以 认定。《政府价格决策听证办法》第二十九条规定:“政府价格主管 部门和听证主持人违反规定程序、弄虚作假、徇私舞弊的，由同级人 民政府或上级政府价格主管部门宣布听证无效，并建议有关机关追 究其行政责任。情节严重，导致决策失误的，应当追究有关人员的法 律责任。”

因听证无效重新听证的，应当更换听证主持人和记录员。

二、禁止听证主持人单方接触

听证主持人不得与当事人、利害关系人及其他听证参与人单方 接触。单方接触极大地损害了对方的利益，破坏了听证的基本原则 和行政机关的威信。单方接触从通知发出时开始禁止,如果当事人 在此以前已知道听证的通知，从当事人知道听证通知时起，开始禁止 单方接触。

第二节行政决策听证会

【内容提要】本节对行政决策听证会的公告、听证会参加人、 听证会步骤、听证会参加人陈述以及听证会笔录进行了规定。

第一百三十五条行政机关举行行政决策听证会，应当在听证 会举行前15日公告以下事项：

（一） 举行听证会的时间、地点；

（二） 听证的事项；

（三） 公•众参加听证会的报名时间、报名方式。

【释义】本条是关于行政决策听证公告的规定。

行政决策听证会,是行政机关决策时听取公众意见的一种形式， 公众通过参加决策听证会可以或多或少影响政府人员的选择及他们 采取的行动。在合理的时间内得到通知是当事人的权利,也是程序 公平的最低要求。

一、 公告的主体

行政决策听证会公吿的主体是决策承办单位。由于行政决策的 范围很广，具体的公告工作由行政机关的哪一部门来具体操作，有法 律、法规或者规章明确规定的，依照规定进行。例如，《政府价格决 策听证办法》第二十一条规定，“对于公开举行的听证会，政府价格 主管部门可以先期公告举行听证会的时间、地点和主要内容。"没有 任何法律文件规定的，可以根据具体情况而定，一般应由具体组织听 证的部门进行。

二、 公告的方式

行政决策听证会采取公吿的方式进行。这是由行政决策听证会 的性质决定的。由于行政决策涉及的范围广，不可能通过一一的书 面或者口头的通知进行，只能通过公告进行通知。公吿通常可以采 取多种方式进行，如在报纸上、网站上予以刊登;在便于听证人知悉 的场所通过张贴海报的形式公告;还可以在电视媒体上进行公告。

三、 公告的内容

本条规定，行政决策听证会公告的内容包括:（1）举行听证会的 时间、地点;（2）听证的事项;（3）公众参加听证会的报名时间、报名 方式。听证公告的内容应该具体明确。

四、 公告的时间

本条规定，行政决策听证会公告应在听证会举行前15日进行。 对此，我国现有部门规章以及一些地方政府规章规定不一。例如， 《国土资源听证规定》第十三条规定，依职权听证的事项举行听证 的，应当在举行听证会30日前，向社会公告听证会的时间、地点、内 容和申请参加听证会须知。信息的传递需要一定时间,公告时间适 当长一些，有利于听证信息的传递,在听证之前在社会上展开讨论， 吸引更多人参与;时间太短则不利于公民参与决策听证。因此，建议 对部门规章规定公吿应在听证会举行前15天以上的，从部门规章规 定;对部门规章规定公告应在听证会举行前15天以下的，从本规定。 法律、法规另有规定的，从其规定。

第一百三十六条听证会参加人应当通过自愿报名的方式产 生，并具有广泛的代表性。报名参加听证会的公众人数较多,需要选 择听证会代表的，行政机关应当随机选择公众代表参加听证会。

报名参加听证会的人数不多的，行政机关应当让所有报名者参 加听证会,行政机关也可以邀请有关公众代表参加听证会。

听证举行前10日，应当告知听证代表拟作出行政决策的内容、 理由、依据和背景资料。

【释义】本条是关于行政决策听证会参加人的规定。

一、听证参加人选择的现实困境

通过什么方式，让什么样的人参加听证，是听证制度的关键内 容。目前，我国听证代表的遴选还存在不少问题:（1）组织方操控听 证代表的选择;（2）听证代表的产生方式不公开；（3）听证代表的广 泛性欠缺;（4）听证代表的能力不足。

什么样的人可以参加决策听证会，实质就是什么样的利益需要 什么样程度的保护。所有可能受到决策影响的群体，都应当有自己 的代表参加价格听证会。听证代表要能覆盖与决策有利害关系的各 方利益集团，尤其是那些与决策具有最密切、最直接联系的利益集团 更应当享有优先参加权。除此之外，听证代表的结构“均衡”还应当 体现在各方代表相互之间及其各自内部组成人员之间比例的协调 上。原因在于，既然决策关系到利益直接对立的集团，那么一旦出现 各方听证代表比例的失调，其结果必然会引发某一方的“话语霸 权”，从而影响其他利益集团话语权的平等行使。

二、 如何选择听证参加人

针对听证实践中出现的这些问题，本条规定：

（一） 听证会参加人应当通过自愿报名的方式产生。以自愿报 名为原则，以邀请为例外，以保证公众都有机会参与听证。只有在报 名参加听证的人数不多时,才可以邀请公众代表参加。

（二） 听证会参加人要具有广泛代表性。公众报名人数较多，需 要选择听证会代表的，行政机关应在类型化的基础上随机选择。也 就是，在对报名者的结构进行分类，在科学安排听证参加人结构和人 数比例的基础上，在每一类中根据人数安排进行随机选择。结构安 排上要能覆盖与决策有利害关系的各方利益团体，尤其是那些与决 策具有最密切、最直接联系的利益团体，并且体现各方代表相互之间 及其各自内部组成人员之间比例的协调。

（三） 充分保障公众的听证权利。报名参加听证会的人数不多 的，行政机关应当让所有报名者参加听证会。

三、 听证前告知

本条规定，听证举行前10日，应当告知听证代表拟作出行政决 策的内容、理由、依据和背景资料。（1）要为听证代表提供拟作出行 政决策内容、依据和背景资料;（2）保障充足的时间阅读、消化、研究 资料。保障听证意见的质量，防止只“听”不“证”。对于复杂的行政 决策，建议听证组织者保证听证参加人有10日以上的时间进行准 备。听证会不一定就只开一天、只开一次，对于重大行政决策听证事 项，还可以根据代表的不同群体召开多个听证会。

第一百三十七条听证会按照下列步骤进行：

（―）主持人宣布听证会开始；

（二） 记录员查明听证会参加人是否到会，并宣布听证会的内容 和纪律；

（三） 决策承办单位工作人员陈述；

（四） 听证会参加人依次陈述；

（五） 听证会参加人之间、听证会参加人与决策承办单位工作人 员之间围绕听证事项进行辩论。

【释义】本条是关于行政决策听证会步骤的规定。

听证会一般按下面顺序进行：

（一） 主持人宣布听证会开始。主持人可以要求全场安静，简要 介绍主持人和记录员。

（二） 记录员查明听证会参加人是否到会，并宣布听证会的内容 和纪律。查明到会情况包括查明身份。査明当事人身份及到场情 况，也可以起到介绍参加人的作用。在这一环节中，还可以告知参加 人权利义务。整个过程力求简短。

（三） 决策承办单位工作人员陈述。从这里开始，听证由程序性 进人实质阶段。陈述内容包括拟决策内容、理由、依据等等。

（四） 听证会参加人依次陈述。这是听证的自由发言阶段，听证 参加人每人自由发言一次，发言要有时间限制。

（五） 听证会参加人之间、听证会参加人与决策承办单位工作人 员之间围绕听证事项进行辩论。这是听证的自由辩论阶段。听证会 参加人、决策承办单位人员可以围绕听证事项展开自由辩论，可以多 次发言，但是每次发言时间应有限制。主持人根据现场情况控制发 言机会安排。自由辩论结束之后，有的还可以安排决策承办单位进 行最后陈述，听证主持人进行小结，视具体情况而定。：，

以上是听证会的基本步骤，有的部门规章规定得更为详细、具 体，例如《政府价格决策听证办法》第二十三条规定:“听证会按下列 程序进行:（一）听证主持人宣布听证事项和听证会纪律，介绍听证 会代表;（二）申请人说明定价方案、依据和理由；（三）政府价格主管 部门介绍有关价格政策、法律、法规、初审意见及其他需要说明的情 况;（四）政府价格主管部门要求评审机构对申请方的财务状况进行 评审的，由评审机构说明评审依据及意见;（五）听证会代表对申请 人提出的定价方案进行质证和辩论;（六）申请人陈述意见；（七）听 证主持人总结;（八）听证会代表对听证会笔录进行审阅并签名。"部 门规章对本部门具体听证项目考虑到听证内容的具体性,对于部门 规章对听证会步骤有具体规定的，建议从其程序。

第一百三十八条听证会参加人陈述意见应当遵守合理的时间 要求，听证会参加人在规定的时间内未能详尽发表的意见，可以以书 面形式提交给决策承办单位。

【释义】本条是关于听证会参加人陈述的规定。

实践中听证会参加人陈述存在两个问题:（1）听证代表发言、辩 论的时间不足。举行行政决策听证会的事项往往较为重大，需要讨 论的事项很多，但很多听证会仅仅举行一天,在短短几个小时中，还 要被主持人宣布纪律、介绍代表等占用一部分时间，留给听证代表发 言、辩论的时间非常少。（2）发言时间、次序的不公平。一部分听证 会参加人在陈述意见时没有时间限制，或者某些行政机关在安排发 言次序时,故意安排支持某种观点的人先发言,先发言的人不遵守严: 格的时间限制，最后导致其他的参与人丧失了发言的机会，造成结果 上的“一言堂”，实质上的不公平。如广东2001年公路春运价格听 证会实际到会代表31人,21人发言，有9人一直没有机会发言。

为了解决这一问题，本条规定,听证会参加人陈述意见应当遵守 合理的时间要求，听证会参加人在规定的时间内未能详尽发表的意 见，可以以书面形式提交给决策承办单位。

一、 陈述意见要有统一合理的时间限制

听证会参加人陈述意见应当遵守合理的时间要求，首先要求行 政决策听证会有统一的发言时间限制，但要给参与人一般情况下足 够的表达时间;要公平，不能应身份、地位或者职业等区别对待。统 一合理的时间限制，既是平等、公平发言的需要，也能让听证参加人 对听证进程有所预期，合理安排发言时间，提高发言的质量，也有利 于听证主持人较好地控制听证进程，提髙听证的效率。此外,听证会 也不必只举行一天，应当视实际情况而定。

二、 陈述意见应当遵守合理的时间要求

听证参加人陈述意见都应当按照统一的标准进行。超过了规定 时间，听证主持人可以打断发言。对于发言人严重超时，听证主持人 不予制止的，其他听证参加人有权要求听证支持人进行制止，并提出 抗议。

三、 未能详尽发表的意见，可以以书面形式提交给决策承办单位

听证参加人在规定的时间内是否发表完意见，并不是以书面形

式提交意见的前提条件。只要听证参加人认为未能将自己表达的意 见充分表达的，都有权以书面形式提交自己的意见。这里需要注意 的是:一是意见要以书面形式;二是需要向决策承办单位提交;三是 提交应当及时。只有意见在决策作出之前提交，才能够影响决策者 的决策。

可以将听证会与其他听取意见的方式结合起来运用。事先通过 调查问卷、电子邮件、信件、传真等方式收集意见,整理争论点,听证 会专门就争论点逐一展开讨论，而不是代表逐个对整个方案发言，避 免重复。

第一百三十九条听证会应当制作笔录，如实记录发言人的观 点和理由，也可以同时进行录音和录像。听证会笔录应当经听证会 参加人确认无误后签字或者盖章。

行政机关应当充分考虑、采纳听证参加人的合理意见;不予采纳 的，应当说明理由。意见采纳情况应当向社会公布。

【释义】本条是关于听证会笔录和意见采纳的规定。

_、听证笔录

行政决策听证笔录是行政决策的重要参考。听证会应当制作笔 录，如实记录发言人的观点和理由。听证笔录要求全面、准确。听证 结束后应当经听证会参加人确认无误后签字或者盖章。为了防止出 现纰漏，保存详细的听证资料，可以同时进行录音和录像。有些重大 的行政决策听证会，还可以同时进行电视直播、网上直播等，起到充 分公开、扩大公众参与、宣传教育等作用。

行政决策听证会举行之后，听证组织机关一般会根据听证笔录， 形成听证纪要，供决策者进行决策。这里的听证纪要相当于听证笔 录的信息摘要。例如，《政府价格决策听证办法》规定，听证会代表 要对听证会笔录进行审阅并签名。政府价格主管部门应当在举行听 证会后制作听证纪要，并于W日内送达听证会代表。听证纪要应当 包括下列内容:（一）听证会的基本情况；（二）听证会代表意见扼要 陈述;（三）听证会代表对定价方案的主要意见。听证会代表对听证 纪要提出疑义的,可以向听证主持人或者上级政府价格主管部门反 映。《国土资源听证规定》第十八条也有这样的规定:“主管部门应 当参照听证纪要依法制定规章和规范性文件;在报批拟定或者修改 的基准地价、编制或者修改的土地利用总体规划和矿产资源规划、拟 定或者修改的区域性征地补偿标准时，应当附具听证纪要。”但也有 的仅仅对听怔笔录进行了规定。如《国家食品药品监督管理局听证 规则（试行）》第二十八条规定:“听证会应当制作记录，如实记录发 言人的主要观点和理由。听证会记录经听证主持人、记录员签字后， 于听证会结束之日起10日内分别提交承办部门和法制部门，作为立 法、决策的重要依据。”

二、意见采纳

行政决策听证会的目的就是听取民意，促进决策更加科学、民主。行政机关应当充分考虑、采纳听证参加人的合理意见。另外，相对听 证会本身而言，人们往往更关注听证会的结果，特别是关注最终决策 是否采纳了听证会上提出的各种意见。作为决策者，应当对听证会 上的各种意见进行回应，否则，会给公众产生听证走过场的印象。

在草案征求意见的过程中，有人提出，如何才能保障听证中合理 的意见得到采纳，将意见采纳情况向社会公布是较好的办法。一方 面让公众知悉决策是如何形成的，决策机关是如何采纳各种意见的, 体现了对公众参与的尊重,加强了对公众对决策的理解，有利于决策 的执行;另一方面，也是决策者梳理决策思路的过程，有利于理性作 出决策。为此，我们增加了“意见采纳情况应当向社会公布”的 内容。

第三节行政执法听证会

【内容提要】本节是对行政执法听证会的规定。主要规定了 行政执法听证会的通知、当事人和利害关系人听证的权利义务、听证 会步骤、听证笔录和重新听证的情形。

第一百四十条行政机关举行行政执法听证会，应当在听证会 举行7日前将听证会的事项书面通知当事人、利害关系人。

通知应当载明以下内容：

（一） 当事人、利害关系人名称或者姓名；

（二） 听证主要事项；

（三） 听证会的时间、地点。

参加行政执法听证会的当事人、利害关系人人数较多的，应当按 照本规定确定代表人。

举行涉及重大公共利益的行政执法听证会，应当有一定比例的 公众代表参加，公众代表的产生适用行政决策听证会的有关规定。

【释义】本条是关于通知、代表人制度以及涉及重大公共利益 的行政执法听证会的规定。

一、听证通知

在合理的时间前得到通知是当事人的权利，也是程序公平的要 求。听证往往涉及当事人的重要权利，因此，当事人有必要了解听证 所涉及的事项、听证如何进行，只有这样，当事人才能进行充分的准 备，与行政机关形成有效的对抗。

（一）通知的方式和时间。通知一般应采用书面的方式进行，必 要时可以公告。本条规定，行政机关举行行政执法听证会，应当在听 证会举行7日前将听证会的事项书面通知当事人、利害关系人。根 据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政机关应当在听证的7 日前，通知当事人举行听证的时间、地点。《中华人民共和国行政许 可法》也规定，行政机关应当于举行听证的7日前将举行听证的时 间、地点通知申请人、利害关系人，必要时予以公告。《湖南省行政 处罚听证程序规定》第二十条规定:“行政机关应当在举行听证的7 日前将举行听证的时间、地点通知当事人、第三人和案件调查人 员。”《湖南省实施行政许可听证规定》第十八条规定:“行政许可实 施机关应当在举行听证的7日前，将听证的时间、地点、听证事项等 通知行政许可申请人、利害关系人和其他听证参加人。”

关于通知的时间，各国规定并不一致，有的国家和地区规定了通 知时间的下限，如葡萄牙、我国澳门地区规定，行政机关给予相对人 准备的时间不少于10日。韩国规定，行政机关实施听证时，应于听 证实施之日起10日之前通知相对人。有的国家则使用了模糊词语， 让行政机关根据具体情况自由裁量决定。如日本规定，行政机关必 须在听证期日前“相当期间内”，通知不利益处分的相对人。美国则 规定，行政机关必须“及时”通知当事人。通知是否及时，需要根据 案件的具体情况决定，如复杂问题自然比简单问题需要更多时间。 但美国有的州对通知的时间作了统一的规定，如加利福尼亚州行政 程序法规定，通知书至少应在10天前送达当事人。

（二）通知的内容。本条规定，通知应当载明以下内容:（1）当事 人、利害关系人名称或者姓名;（2）听证主要事项；（3）听证会的时 间、地点。这里听证主要事项，应当包括听证所涉及的事实问题和法 律问题，将要作出的行政决定的内容以及当事人、利害关系人所享有 的程序上的权利。

从各国的情况来看，通知书的内容包括两个部分:一是听证本身 及听证所涉及的问题，一般包括以下几项：（1）听证的时间和地点; （2）听证所要涉及的事实问题和法律问题;（3）将要作出的行政决定 的内容。二是告知当事人程序上的权利。美国《联邦行政程序法》 规定,行政机关仅仅通知当事人出席听证，没有通知听证所涉及的事 实问题和法律问题，导致当事人无法准备防卫的,行政机关所作出的 裁决将因违反法律的规定和正当法律程序而无效。

二、涉及重大公共利益的行政执法听证会

根据本条的规定，涉及重大公共利益,行政执法听证会可以分为 单一式执法听证会和混合式听证会。单一式执法听证会不涉及重大 公共利益,只涉及具体行政行为的相对人和少量的利害关系人，而混 合式听证会既涉及具体行政行为的相对人，也涉及重大公共利益。

举行涉及重大公共利益的行政执法听证会，应当有一定比例的 公众代表参加，公众代表的产生适用行政决策听证会的有关规定。 在具体的操作上，可以根据行政决策听证会公众代表产生的办法,安

排一定比例的公众代表参加行政执法听证会;也可以采取分开听证 或者多次听证的方式，分别召开听证会。

第一百四十一条当事人、利害关系人在听证会中可以依法进 行陈述、申辩和质证，查阅、复制、摘抄听证会材料。

当事人、利害关系人在听证会中应当遵守听证会纪律。

【释义】本条是关于当事人、利害关系人听证权利和义务的 规定。

_、当事人、利害关系人的权利

根据本条规定，当事人、利害关系人主要有以下权利：

（一）陈述、申辩。听证当事人有权陈述对自己有利的事实，并 提出相关的证据,发表自己对法律适用问题的看法，对行政机关提出 的不利指控进行抗辩。为了更好地使用陈述和抗辩的权利，当事人 可以获得律师的帮助，并在律师的帮助下出席听证。当事人在行政 听证中有权委托律师陪同或代表其参加听证，这是各国的共同规定。 但代理人并不限于律师，律师以外的人也可以代理当事人参加听证。 如果由律师以外的人担任代理人参加听证的，必须取得行政机关或 听证主持人的同意。

听证的主要目的是将行政机关拟定的行政决定交给当事人并听 取他的意见。因此，行政机关首先应当向当事人举出该拟定的行政 决定所依据的事实和法律规定，否则，听证难以继续下去。

在听证程序中，行政机关负有主要的举证责任，行政机关应当提 供审查意见，包括拟作出行政法决定的证据、理由和依据。因为， 听证的内容不仅包括拟作出行政执法决定的事实和依据，还包括行 政机关拟作出的决定本身。只有行政机关对审查意见提供充分的证 据、理由和依据，申请人或者利害关系人才能了解行政机关的审查意 见是否有事实和法律的依据，才能有针对性地进行申辩和质证。

听证主持人不直接参加本案的调查取证，但应参与各方讨论，促 使当事人阐明不清楚的内容，完善不充分的陈述，并对有关事实进行 解释。

（二） 质证。质证是行政执法听证的必经程序，也是当事人、利 害关系人的程序权利。如果禁止当事人之间进行言词辩论，不对提 交听证会的证据展开质证，则完全失去了举行执法听证的意义。听 证程序中，申请人和利害关系人不仅有提供证据为自己辩护的权利， 而且还享有知晓和驳斥行政机关提供的证据的权利。质证是辨别证 据真伪的有效办法，既是当事人的权利，又是听证程序中的一项必要 的手段。但质证不能滥用，否则就会导致拖延时间，降低效率。因 此，在听证程序中，听证主持人应当根据具体情况,限定质证的范围。 例如，对于重复的和与案件无关的证据，不需要质证;可以凭直接观 察、测验或计算而确定的事实，不需质证;传闻证据不需要质证； 等等。

（三） 查阅、复制、摘抄听证会材料。只有能够査阅、复制、摘抄 听证会材料，当事人、利害关系人才能更好地为听证会进行全面准 备。当事人、利害关系人从什么时候开始能够有权进行查阅、复制、 摘抄听证会材料？应当是自收到听证会通知之日起。根据本规定， 行政机关举行行政执法听证会，应当在听证会举行7日前将听证会 的事项书面通知当事人、利害关系人。

二、当事人、利害关系人的义务

为了保证听证的正常进行，听证会中，当事人、利害关系人在享 有权利的同时，同时应当遵守听证会纪律。如遵守听证规则，维护会 场秩序，不得喧哗、吵闹;发言、陈述和辩论，须经听证主持人许可;不 得哄闹、冲击会场，侮辱、诽谤、威胁、殴打听证主持人及其他听证参 与人等。

第一百四十二条听证会按照下列步骤进行:

（一）主持人宣布听证会开始；

（二）记录员查明当事人、利害关系人和调查人员是否到会，并 宣布听证会的内容和纪律；

（三｝调查人员、当事人、利害关系人依次发言；

（四） 出示证据，进行质证；

（五） 调查人员、当事人、利害关系人对争议的事实进行辩论；

（六｝调查人员、当事人、利害关系人依次最后陈述意见。

【释义】本条是关于听证会步骤的规定。

步骤即次序的先后问题,听证会究竟采取什么样的步骤，是一个 操作性的问题。

一、国外听证会步骤概况

听证的具体程序有很强的司法性,以主持人为指导，以控辩双方 对抗辩论为形式，以质证为核心。各国行政程序法都作了具体规定。 归纳起来，一般有以下几个步骤：

（一） 开始。听证以主持人说明案由为开始，由听证主持人或者 指定之人说明预定处分的内容、事实及法律依据。

（二） 当事人陈述。当事人或利害关系人陈述意见，提出证据， 经主持人同意后可对本案调查人员、证人、鉴定人、其他当事人或代 理人发问。双方就主要证据事实进行辩论，这是重点和核心程序。

（三） 案情调查。听证主持人就事实或法律问题，询问当事人、 本案调查人员或证人、鉴定人，要求其出示有关证据材料。

（四） 结束。主持人认为当事人意见已经充分陈述，而案件事实 已基本清楚，证据确凿，可以据此作出行政决定的，听证主持人宣布 听证结束，并将经参加人确认无误后签章。听证记录副本交听证参 加人。

无权作出决定的听证主持人，如英国、德国、韩国，在听证结束 后，要制作听证报告书，包括听证的时间、场所、事由，当事人陈述意 见，提交的证据，移送有权作出决定的机关。美国、葡萄牙、澳门地区 的听证主持人可以据此作出初步决定或建议性决定。

二、国内听证会步骤概况

我国《行政处罚法》和《行政许可法》对听证会步骤没有明确规 定。其他法律文件对听证会步骤的规定，内容基本相同，都借鉴了诉 讼法对庭审程序的规定，具体分为以下几个阶段：

（一） 宣布听证会开始。由听证主持人宣布听证会开始，宣读听 证会纪律,核对听证参加人身份，宣布案由，宣布听证主持人、书记 员、翻译人员名单。告知听证参加人在听证中的权利和义务，询问当 事人是否申请回避。

（二） 行政调查人员陈述。《行政处罚法》规定，“举行听证时，调 查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议”，此项规定明 确了调查人员在听证会上发言的范围。行政调查人员在听证会陈述 当事人违法的事实，出示支持其主张的证据，并提出拟作出的行政处 罚决定，以及适用的法律依据。

（三） 当事人申辩，并提交证据。《行政处罚法》在明确调查人员 的发言范围的同时,也明确了当事人在听证会上发言的范围。当事 人或者其代理人针对行政调查人员的发言，陈述自己的意见,否认调 查人员认定的违法事实，或者提出具备减轻行政处罚的情形，并提交 证据。

（四） 听证主持人询问当事人或者其代理人、案件调查人员、证 人和其他有关人员。

（五） 行政调查人员与当事人之间展开辩论。在主持人的主持 下，行政调查人员与当事人及其代理人进行质证，展开辩论。辩论围 绕以下主体展开:当事人是否存在某一违法事实、证据的证明能力与 证明力、应当适用的法律依据、是否具有减轻处罚的情形、最终决定 的内容等。

（六） 当事人做最后陈述。

（七） 听证主持人宣布听证会结束。

第一百四十三条行政机关调查人员、当事人、利害关系人在听 证会结束后，应当当场阅读听证笔录,经确认无误后签字或者盖章。

行政机关调查人员、当事人、利害关系人有权对记录中的错误提 出修改意见。

听证主持人应当自听证会结束之日起2日内，根据听证笔录提 出处理建议，报行政机关决定。

行政机关应当根据听证笔录，作出行政执法决定。未经听证会 质证的证据，不能作为作出行政执法决定的依据。

【释义】本条是关于听证笔录的规定。

-■、听证笔录的签章和修改

听证笔录，又称听证记录，是指由听证记录人代表行政机关在正 式听证过程中对整个听证活动所作的客观记载，是确定行政机关是 否听取当事人的陈述与申辩的凭据。听证笔录一般应以书面形式作 出，并由听证参加人审阅。听证参加人审阅听证笔录后认为其没有 错误的，应签字或者盖章。

根据本条规定，行政机关调查人员、当事人、利害关系人有权对 记录中的错误提出修改意见。听证参加人对内容提出异议的，听证 主持人应当通知其他参加人，各方认为异议成立的，可以进行补充或 者更正。听证参加人对内容提出异议，其他人认为异议不成立的，可 以不予修改。听证参加人拒绝签字或者盖章的，听证主持人应当在 听证笔录中载明具体情况。

二、听证主持人的建议权

由于行政执法听证会和行政决策听证会在功能上的差异性，听 证主持人的具体职权也有所区别。根据本条规定，听证主持人应当 自听证会结束之日起2日内,根据听证笔录提出处理建议，报行政机 关决定。行政执法听证会的主持人，有提出处理建议的权力，也有在 规定时限内进行建议的职责，但没有决定的权力。相比之下，行政决 策听证会的主持人没有建议的权力。

三、听证笔录的效力

听证笔录的法律效力是听证笔录的命脉，是听证制度中的核心 问题。许多国家和地区的行政程序法对听证笔录及其法律效力都作 了相应的规定。听证笔录究竟具有什么样的法律效力，对行政决定 会产生何种影响，从世界各国的情况看主要表现为两种模式:一种是 听证记录对行政决定具有一定的约束力，行政机关应斟酌听证记录 作出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为根据，只有在行政 程序法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的，行政机关才 必须以听证记录为根据。德国、韩国、日本、瑞士等国和我国的台湾 地区属这种情形。德国《联邦行政程序法》第69条第1项规定:“官 署应斟酌全部程序的结果，决定之。”日本《行政程序法》第26条规 定:“行政机关为不利益处分之决定时，应充分参酌记载于第24条 第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”另一种是听 证记录是行政机关作出决定时的根据。美国的案卷排他性原则 就是这种类型，要求行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以 案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根 据。否则，行政决定无效。案卷排他性原则要求行政机关不能在听 证以外接纳证据,也不得把它的工作人员在秘密调查报告中所提供 的证据作为依据。

我国最早规定听证制度的《行政处罚法》并没有对听证笔录的 法律效力作规定，理论界和实务部门对此存有较大的分歧。2003年 出台的《行政许可法》吸收了案卷排他性原则的精髓,规定行政机关 应当根据听证笔录，作出行政许可决定。

根据本条规定，行政机关应当根据听证笔录，作出行政执法决 定。未经听证会质证的证据，不能作为作出行政执法决定的依据。 这里遵循了案卷排他性原则，明确规定听证笔录的法律效力，使听证 笔录成为行政机关作出行政决定的依据,未经听证的证据不能 作为作出行政决定的根据。

第一百四十四条听证会结束后，行政执法决定作出前，行政机 关调查人员发现新的证据，可能改变事实认定结果的，应当重新 听证。

【释义】本条是关于重新听证的规定。

根据《程序规定》第一百四十三条的规定，行政机关应当根据听 证笔录，作出行政执法决定。未经听证会质证的证据，不能作为作出 行政执法决定的依据。这就意味着，行政执法决定的作出，必须以听 证会上质证过的证据为依据。行政机关调查人员即使发现新的证 据,可能改变事实认定结果，也不能据此作为行政执法决定的依据。 解决的方法，可以通过重新听证。

根据本条规定，重新听证，应当具备以下几项条件：

(-)从主体上看,只能是行政机关的调查人员。

(二)从客观上看，必须发现新的证据，可能改变事实认定结果。 这里新的证据，从时间上看，应当是在听证会之后发现的证据。如果 在听证会之前就已经发现，但是尚未提出的，不能认定为发现的新证 据。从效果上看，新的证据要有可能改变事实认定结果，否则也不能 重新听证。至于新的证据，是否可能改变事实认定结果，由行政机关 决定。

因发现新的证据重新听证的，一般应由原听证主持人主持听证， 原听证记录员进行记录。

韩国《行政程序法》也有关于重新听证的规定第36条:“行政机 关自终结听证会至为处分期间，如发现新情况，认为有必要重开听证 时,将依第35条第4项之规定收受之听证笔录等退后后，下令重开 听证。”

第七章行政公开

【内容提要】《程序规定》第一章“总则"第五条对行政公开作 了原则性的规定,本章是对第五条的行政公开原则进行的细化，在此 基础上对政府信息公开方式、政府信息统一发布平台、信息查阅场所 和设施、会议公开、救济途径、电子政务等作了进一步明确而详细的 规定。

第一百四十五条行政机关应当将主动公开的政府信息，通过 政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知 晓的方式公开。

【释义】本条是关于行政机关将应当主动公开的政府信息通 过哪些方式向公众公开的规定。

_、什么是政府信息和主动公开的政府信息

《政府信息公开条例》第二条对“政府信息”作了规定，政府信息 是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、 保存的信息。行政机关主动公开的政府信息，是涉及公民、法人或者 其他组织切身利益，需要社会公众广泛知晓或者参与的信息，反映本 行政机关机构设置、职能、办事程序等情况以及其他依照法律、法规 和国家有关规定应当主动公开的政府信息。该条例第十条到第十二 条对各级人民政府应当重点公开的政府信息作了明确规定。对于主 动公开的攻府信息，应当采取便于公众广泛知晓的方式及时公开。 在确定主动公开政府信息的方式时，应当综合考虑以下四个方面的 因素:一是,充分体现便民的要求，要通过多种方式保障不同地域、不 同文化程度、不同收人水平的公民都能够及时获取政府信息;二是， 要提高主动公开政府信息的效益，在保证公民及时准确获取政府信 息的同时尽量减少公开的成本，提高公开的效率;三是，在进一步畅 通现有政府信息公开渠道的同时,利用现代信息技术积极拓展新的 公开方式，提高政府信息公开的时效性;四是，既要对主动公开政府 信息的法定渠道作出规定，明确行政机关通过政府公报、政府网站、 新闻发布会依法公开政府信息的责任，也要鼓励行政机关因地制宜 地拓展信息公开的渠道。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进 一步推行政务公开的意见》指出，要完善政府新闻发布制度，通过政 府新闻发布会定期发布政务信息;继续通过政府公报、政务公开栏、 公开办事指南和其他形式公开政务;充分利用报刊、广播、电视、网络 等媒体，发挥其在政务公开中的作用。据此，《程序规定》明确了行 政机关将主动公开的政府信息予以公开的方式。

二、政府信息公开的方式

公开的方式是通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、 广播、电视等便于公众知晓的方式公开。但是并不仅仅限于以上几 种方式，在实际工作中可以结合具体情况进一步扩展政府信息公开 的渠道，以限度地方便公民、法人或者其他组织。政府公报是各 级政府办公厅（室）主办，刊载国家法律、法规和文件的政府出版物， 是《立法法》规定公布行政法规、规章的法定形式。为了更好地宣传 贯彻国家的政策、法令,促进依法行政，增强政府工作的透明度，转变 政府职能和工作方式，各级政府应当积极探索，通过扩充政府公报内 容、免费赠阅政府公报、将政府公报内容上载政府网站对外公布等方 式，不断扩大政府公报在公开政府信息方面的作用。

随着国民经济的发展，尤其是电子政务的深入推进，我国政府网 站建设和发展不断加快。2006年1月1日中央政府门户网正式开 通，标志着由中央政府门户网站、国务院部门网站、地方各级人民政 府及其部门网站组成的政府网站体系基本形成。2006年12月29 日，国务院办公厅下发了《关于加强政府网站建设和管理工作的意 见》，对于政府网站的建设和管理做出全面部署。根据国务院办公 厅文件要求，各级政府网站围绕发布政务信息、提供在线服务、与公 众互动交流三个方面的职能开展工作:一是，做好政府信息发布，积 极推进政务公开;二是，不断拓展在线服务,方便公众办事，提髙政府 效能。中央政府门户网站已经先后整合了 71个部门大约1100项网 上服务;三是,稳步推迸互动交流，搭建沟通桥梁，增进政府公信力。 如在《程序规定》的起草和制定过程中就充分地利用了网络媒体的 资源优势与公众进行互动交流，让公众参与其中，提出了许多有价值 的意见和建议，通过网络发来的建议不计其数。

. 政府新闻发布会制度的建立与完善是建设社会主义政治文明的 要求，是建设服务型政府、推行政务公开的需要，是政府调节公共关 系、处理公共事务的手段。目前，全国31个省、自治区、直辖市人民 政府都已经建立了新闻发布和新闻发言人制度。新闻发布工作已成 为政府推动政务公开、完善信息发布制度、处理公共突发事件的一项 重要内容。同时，建立新闻发布制度还有助于促进领导方式的转变 和执政能力的提高，提高行政决策的民主性和科学性，保证行政决策 的贯彻落实。

第一百四十六条县级以上人民政府应当以政府公报和指定的 政府网站为本级政府统一的政府信息发布平台。

下列政府信息必须在县级以上人民政府的政府公报和指定的政 府网站上发布：

（-）县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文件；

（二）本规定确定的重大行政决策结果；

（三｝《中华人民共和国政府信息公开条例》确定的其他应当主

动公开的重点政府信息。

在政府公报上公布的规范性文件文本为标准文本。县级以上人 民政府及其工作部门制定的规范性文件未在政府公报、指定的政府 网站上公布的，不得作为实施行政管理的依据，对公民、法人或者其 他组织没有约束力。

【释义】本条是关于统一的政府信息发布平台以及统一发布 的效力的规定。该规定主要借鉴了美国联邦登记制度的成功经验。

一、对美国联邦登记制度的简要介绍

1935年前，美国各行政机关及总统办公室都是通过各自的出版 物分别公布它们的法规条例。但随着30年代政府文件的膨胀，尤其 是机构法规的骤增，公众越来越难以判断可以在哪里找到某个行政 法规，更无从了解它的颁布时间、修订或废除情况。为改变这种状 况，国会于1935年通过了《联邦登记法》，要求国家档案馆负责编辑 和出版《联邦登记》日报，统一公布各联邦机构颁布的法规条例、所 有的总统公告和行政令以及总统认为具有普适性和法律效力的或国 会要求公开的文件。此外，它还刊登会议通知、机构活动、政策陈述 等信息。1946年《行政程序法》颁布实施后，《联邦登记》还必须提 供所有正在制定中的法规条例的有关信息，公布法规草案及其说明。 《行政程序法》还规定，未在《联邦登记》上发布的行政法规不得生效 以及法规公布30天后才能生效。1974年，国会对《信息自由法》进 行了重要的修订补充，规定联邦政府必须在《联邦登记》上公布本机 构的职能、办事程序、组织条例、各个部门和分支机构的建制情况及 其受理信息咨询与查找的具体程序、方法和项目，并且要提供方便公 众查阅的信息分类索引。

在现代信息技术迅速发展的情况下，美国于1996年又颁布了关 于电子信息自由的修正法案。根据这个修正案，包括国家档案馆在 内的各联邦机构有义务提供联机获取信息的系统，使公众能够利用 电子邮件请求信息公开、公布和从因特网上检索信息。联邦登记办 公室随之建立和完善了自己的网站及其服务功能，《联邦登记》也开

始以印刷版和网络版两种形式出版。

二、 什么是政府信息统一的发布平台

政府信息统一发布制度，即为保证公民、法人或者其他组织方 便、及时、准确地获取政府信息,规定行政机关将应当主动公开的政 府信息在统一的载体上公布的制度。本条规定县级以上人民政府应 当以政府公报和指定的政府网站为本级政府统一的政府信息发布平 台。其中明确规定了县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性 文件、本规定确定的重大行政决策结果以及《政府信息公开条例》确 定的其他应当主动公开的重点政府信息这三类信息必须在政府公报 和指定的政府网站上公布。

《政府信息公开条例》第十五条规定，行政机关应当将主动公开 的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、 电视等便于公众知晓的方式公开。通过灵活多样的方式和载体发布 政府信息，有利于公众及时、方便地获取政府信息。但是该条例并没 有确定统一和固定的政府信息公开渠道，在很多情况下由于发布载 体过多，公众越来越难以判断可以在哪里找到某个规章或规范性文 件的正式文本，更无从了解它的颁布时间、修订或废除情况。为了保 证公众获取信息的准确性，《程序规定》将政府公报和指定的政府网 站确定为官方统一的信息发布平台，以便公众有一个固定的渠道了 解规范性文件的制定、修改和废止的情况，得到载有政府信息的标准 文本。《程序规定》对政府信息公开的规定更进一步、更好地贯彻落 实了该条例的要求，更有利于保障公民知情权、参与权和监督权的 实现。

三、 规范性文件在政府公报和指定的政府网站上统•一发布的

效力

本条还对规范性文件统一发布的效力进行了重点规范。本规定 所称规范性文件是指除政府规章以外，行政机关和法律、法规授权的 组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务,在一定时期内 反复适用，具有普遍约束力的行政公文。规范性文件作为一种行为 规范，它针对的对象是不特定的相对人，且具有普遍约束力，即规范 性文件一经制定和公布，就具有相应的法律效力。因此规范性文件 在制定后应当及时在有关载体上发布，不能让老百姓遵守未经公布 的规范性文件。本条规定明确规范性文件未在政府公报和指定的政 府网站上发布的，不得作为实施行政管理的依据，对公民、法人或者 其他组织没有约束力。

第一百四十七条行政机关公开政府信息的场所和设施包括：

（一） 各级人民政府在国家档案馆、公共图书馆设置的政府信息 查阅场所；

（二） 各级人民政府及其工作部门设立的政府服务中心、办事 大厅；

（三） 各级人民政府及其工作部门设立的公共查阅室、资料索取 点、信息公开栏、电子信息屏等。

各级人民政府及其工作部门设立的信息公开查阅场所,应当放 置政府公报，并配置可查阅政府网站的电子设备,方便公众查阅政府 信息，索取相关资料。

【释义】本条是关于政府信息公开场所和设施的规定。

各级人民政府在国家档案馆、公共图书馆设置的政府信息查阅 场所是行政机关公开政府信息的主要场所。《政府信息公开条例》 第十六条对此作了明确规定，即要求各级人民政府应当在国家档案 馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为 公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。这是对各级人民 政府的硬性规定，是落实政府信息公开制度的基础性保障。国家档 案馆和公共图书馆既是政府信息的集中保管地，又是为政府和社会 公众提供信息服务的重要机构。在一些地方的政府信息公开实践 中，国家档案馆已经成为政府信息公开的重要场所。如《上海市档 案条例》第三十一条规定:“市和区、县综合档案馆是同级人民政府 公开信息的集中查阅场所，应当提供其保管的政府机关主动公开的 政府信息，方便公众查阅。”《杭州市政府信息公开规定》也将各级各 类档案馆及现行文件查阅服务中心作为公开政府信息的场所之一。 各行政机关一方面要建立、完善本机关的信息数据库，另一方面要及 时将本机关的信息移送到档案馆和图书馆，这样既能方便公众全面 快捷地获取政府信息，也可以减少各个行政机关分别建立政府信息 公开场所的开支。

考虑到各地区、各部门的实际情况，为方便公众及时、快捷地获取新的政府信息，各级人民政府及其工作部门设立的政府服务中 心、办事大厅也成为政府信息公开的场所。各地政府按照推行行政 审批制度改革、削减审批项目以及贯彻《行政许可法》的要求建立了 行政服务中心、办事大厅或者政务超市等机构，如台州市人民政府行 政服务中心共入驻32个行政部门共278项行政审批许可及服务项 目。同时，在办证中心大厅设立咨询台、触摸式多媒体电脑、大屏幕 信息发布显示器以及窗口服务指南、导示图等，为前来办事的群众提 供方便。实践中这些政府服务中心在承担集中办理行政许可事项的 同时，也作为查阅政府信息、集中受理政府信息公开申请的场所，这 样就可以充分发挥各级各类行政服务中心在政府信息公开方面的作 用，可以使老百姓在政务中心办理行政事务的同时及时便捷地获取新的政府信息。这种做法符合深化行政管理体制改革的总体目 标，有利于服务型政府的构建，真正做到以人为本、执政为民。

除了要求各级人民政府在国家档案馆、公共图书馆设置政府信 息查阅场所外，各级人民政府及其工作部门还可以结合当地实际，根 据需要设立公共查阅室、资料索取栏、信息公开栏、电子信息屏等场 所和设施，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。上海 市在2004年设置公共查阅点287个，建立社区信息苑100个，农村 基层信息服务站50个。武汉市人民政府向社会主动公开的32万条 政府信息中，通过公告栏、查阅室、电子触摸屏等其他公开形式向社 会公开信息8万余条，占了信息公开总数的四分之一。这说明通过 多种方式公开政府信息对于保障社会公众及时获取政府信息是非常 必要的。

第一百四十八条除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法 人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向行政 机关申请获取相关政府信息。行政机关收到政府信息公开申请后应 当依法作出答复。

【释义】本条是关于公民、法人或者其他组织申请获取政府信 息的规定。

一、 设定依申请公开制度的意义

政府信息量大面广，涉及社会生产生活的方方面面。其中，有相 当一部分政府信息只涉及部分人和事，对特定公民、法人或者其他组 织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的作用。为了减少 行政机关主动公开政府信息的行政成本，充分发挥政府信息对经济 社会生活的服务作用，有必要对公民、法人或者其他组织申请公开政 府信息作出规定。从国外的立法实践看，不管是否明确承认“知情 权”是公民的一项宪法权利，各国都通过信息公开立法明确规定公 民有权申请获取相关政府信息，美国、英国、德国等国还直接把立法 名称确定为《信息自由法》，以突出对公民获取信息自由的保护。

二、 行政机关对申请人提出的政府信息公开申请负有答复义务

行政机关受理政府信息公开申请后，应当对申请人所需要的政

府信息进行查找,然后根据不同的查找结果，答复申请人。行政机关 受理政府信息公开申请后,必须按照规定的程序,区分不同的情形, 认真答复申请人。

这里需要注意的是,《程序规定》对行政机关答复申请人的具体 形式并没有作出统一的规定，行政机关可以根据具体情况，选择书面

或者口头形式来答复申请人。当然，考虑到答复的严肃性和公正性， 便于有据可查，一'般情况下，行政机关还是应该尽可能地采取书面形 式答复申请人。

三、行政机关对申请人提出的政府信息公开申请的处理方式

这里的"依法”主要指的是依照《政府信息公开条例》中对依申 请公开政府信息的有关规定。该条例第二十一条对政府信息公开的 申请应当区分不同情况作出答复进行了明确的规定。

（一） 申请公开的政府信息属于公开范围的，应当告知申请人获 得该政府信息的方式和途径。这里包括两种情形:一是，申请公开的 政府信息属于政府应当主动公开的，行政机关应当告知申请人该政 府信息主动公开的方式和获取途径;二是，申请公开的政府信息虽然 属于公开范围,但是申请人对已经公开的政府信息有更加具体的公 开要求的，行政机关应当告知申请人办理获取政府信息手续的时间、 地点、形式等程序性事项。

（二） 申请公开的政府信息属于不予公开范围的，行政机关应当 告知申请人并说明理由。行政机关公开政府信息，不得危及国家安 全、公共安全、经济安全和社会稳定。对于涉及国家秘密、商业秘密 和个人隐私的政府信息，行政机关应当根据政府信息公开保密审查 机制的审查结果决定是否予以公开。对属于不予公开范围的，行政 机关应当告知申请人属于规定的哪一种不予公开的情形，并说明 理由。

（三） 依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应 当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请 人该行政机关的名称、联系方式。

（四） 申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。根 据《政府信息公开条例》第二十条规定:“公民、法人或者其他组织依 照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用 书面形式（包括数据电文形式）;采用书面形式确有困难的，申请人 可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申 请。政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者 名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公 开的政府信息的形式要求。”考虑到申请政府信息公开的申请人不 一定能够清楚、完整地填写政府信息公开的书面申请，在这种情况 下，行政机关应当一次性告知申请人所应当更改和补充的事项，必要 时，行政机关应当为申请人提供相应的指导和帮助，而不是简单地一 退了之，或者让申请人多次提交材料，多次补充、更正。这充分体现 了便民原则，确保申请人依法获取政府信息的权利。

第_百四十九条行政机关召开涉及公众切身利益、需要公众 广泛知晓和参与的行政会议，可以公开举行，允许公民、法人或者其 他组织出席旁听。但是会议内容涉及依法不应公开的政府信息的， 不得公开举行。

【释义】本条是关于行政机关会议公开的有关规定。

_、对美国会议公开制度的简要介绍

美国信息公开立法属于行政程序法的一部分，联邦政府的《阳 光中的政府法》是规定合议制行政机关的会议必须公开举行的法 律，它只适用于委员会制的行政机关,不适用于独任制的行政机关。 委员会制的行政机关作决定时必须举行会议，在讨论中可能有互相 让步和妥协，根据多数委员的意见作出决定。这个法律制定于1976 年，主要的规定编人美国法典第五编第552b节，一般用语简称该法 为阳光法。美国国会在说明制定《阳光中的政府法》的目的和政策 时声称:“公众有权在可以实行的范围内，充分了解联邦政府作出决 定的程序。本法的目的是对公众提供这样的信息，同时保护个人的 权利和政府执行职务的能力。"这是民主政治赖以建立的基础，也是 行政活动对公众负责受公众监督的一项措施，同时也保护个人的权 利和政府执行职务的能力不因为公众的了解权而受到破坏。所以法 律在规定了合议制行政机关的会议必须公开举行的同时，又规定了 一些免除公开的会议，调和公众、个人和政府各方面的利益。

《阳光中的政府法》第2款规定会议公开的要求。合议制行政机 关举行会议必须符合《阳光中的政府法》的规定,一切会议除符合该法 规定的免除公开举行的条件以外，必须公开举行，允许公众观察。公 众根据这项规定取得的观察权利，包括出席、旁听和观看的权利，不包 括参加会议进行发言的权利。但是合议制机关没有义务满足全部公 众都参加的要求，只要有一部分公众参加，特别是新闻界参加,已经符 合公开的要求。其中“会议’:是《阳光中的政府法》中关键性的概念，法 律规定:“会议是指领导成员达到最低限度的人数，能够代表行政机关 采取行动的讨论。该讨论中决定或者产生共同的行动或者处理机关 的正式事务。”

二、本条规定的主要内容

《程序规定》中的会议公开并不是所有的会议都必须要向公众 公开，公开的范围限制在“涉及公众切身利益、需要公众广泛知晓和 参与”的限度内，行政机关召开这种会议时，也不是必须向公众公 开，而是可以结合实际情况决定公开举行，允许公民、法人或者其他 组织出席旁听。同时会议内容涉及依法不应公开的政府信息的，不 得公开举行。行政机关在公开政府信息前，应当依照《保守国家秘 密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进 行审査。对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规 和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。当 然，我们目前还没有将行政机关召开的所有会议向公众公开，但是本 规定中明确涉及公众切身利益、需要公众广泛知晓和参与的行政会 议，可以公开举行，允许公民、法人或者其他组织出席旁听。这本身 就是一个极好的开端，在“扩大公民有序的政治参与”的语境下，一 些现阶段可以实现的“参与内容"和“参与形式”，可以在更多地方大 胆尝试和推广，随着民主法制建设的不断加快发展和公民的民主参 与意识的增强，行政公开的范围将越来越大，越来越广，公民的知情 权、参与权、表达权和监督权可以得到更充分的实现。

三、我国其他省市有关会议公开的规定和实例

1. 《海南省政府信息公开办法》第十三条规定，应当主动公开的 政府信息，负责信息公开的单位在获得或者拥有该政府信息之曰起 30个工作日内，由本单位负责人按照规定审查后，可以通过政府指 定的政报、报纸、政府门户网站、政府新闻发布会以及邀请公众旁听 政府有关会议等各种形式向公众公开。

2. 《巴彦淖尔市政务公开暂行办法》第十九条规定：“偏远地区 应采取流动公开、会议公开或发放公开纸、明白册、明白卡等方式公 开政务信息。”

3. 为使政府重大决策真正倾听民声、反映民情、集中民智,2008 年4月14日，长沙市召开“农贸市场建设提质工程”市长办公会，邀 请来自全市各行各业、各行政区域的50名市民代表，与长沙市人民 政府市长张剑飞一道探讨如何推进长沙市“农贸市场建设提质工

-rri，，

程。

1. 2008年4月2日上午，杭州市政府通过其门户网站，将第26 次市政府常务会议的全过程进行了视频直播，直接用网络媒体把这 次会议内容向全市660万市民和200万外来务工者开放。直播“政 府常务会议”在全国尚属首次。数据显示，杭州市政府这次常务会 议共有1066人次观看直播，政务论坛的点击率达2346人，市民提出 意见、建议100余条。将涉及群众切身利益重大问题的市政府常务 会议，进行网络视频直播,是保证政府信息公开透明，不断推进政府 决策科学化的新举措，也是推进“公民有序政治参与”的有益探索， 更是对“扩大公民有序政治参与”的重大贡献。

第一百五十条公民、法人和其他组织认为行政机关不依法履 行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信

息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。 公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中

的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者依 法提起行政诉讼。

【释义】本条是关于对行政机关不依法履行政府信息公开义 务和对行政机关在政府信息公开过程中的具体行政行为侵犯公民、 法人或者其他组织的合法权益的救济途径的具体规定。

一、对行政机关不依法履行政府信息公开义务进行举报的规定

对行政机关不依法履行政府信息公开义务的社会监督可以通过 举报制度来实现。主要包括以下三个方面的含义：

（一） 任何公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行政府 信息公开义务的行为都有权举报。行政机关依法公开政府信息，是 科学执政、民主执政、依法执政的必然要求;是推进社会主义民主，完 善社会主义法制，建设社会主义法治国家的重要体现。推进政务公 开，有利于实现人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权，有 效发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。 为了发挥全社会对政府信息公开的监督作用，督促行政机关依法履 行政府信息公开义务，本款规定，公民、法人或者其他组织对行政机 关不依法履行政府信息公开义务的行为都有权举报。

（二） 受理举报的是上级行政机关、监察机关或者政府信息公开 工作的主管部门。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组 织法》第五十五条规定:“地方各级人民政府对本级人民代表大会和 上一级国家行政机关负责并报告工作即上级行政机关可以对下 级行政机关的工作进行层级监督。《行政监察法实施条例》第三条 规定:“监察机关建立举报保密制度，对举报人的有关情况予以保 密，严禁泄露举报人身份或者将举报材料、举报人情况透露给被举报 单位、被举报人。”《政府信息公开条例》第三条规定:“国务院办公厅 是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全 国的政府信息公开工作。县级以上地方人民政府办公厅（室）或者 县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责 推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。"所以上级 行政机关、监察机关或者政府信息公开工作的主管部门都有权受理 举报。

（三）有关行政机关收到举报后应当依照各自职责及时调查处 理。为了确保社会监督的效果，提高行政效能，本款在规定社会监督 的同时，也规定了收到举报的行政机关应当按照各自职责予以调查 处理。比如，需要立案的要立案;需要采取措施的，还要采取必要的 措施。如果不属于本机关职责范围内的，应当依法移送有关机关，接 受移送的机关应当依照有关法律、法规等的规定及时调查处理。

二、提起行政复议和行政诉讼的规定

（一） 申请行政复议或者提起行政诉讼的理由。根据本款规定， 申请行政复议或者提起行政诉讼的理由是公民、法人或者其他组织 认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯了自己的 合法权益。《政府信息公开条例》和《程序规定》对行政机关公开政 府信息的范围、方式和程序作出了明确规定。如果公民、法人或者其 他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯了 自己的合法权益，可以向有关机关申请行政复议，也可以直接向人民 法院提起行政诉讼。选择行政复议还是行政诉讼,两者之间没有先 后关系。

（二） 公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议或者提起 行政诉讼。这里的"依法”主要是指依照《行政复议法》、《行政复议 法实施条例》和《行政诉讼法》以及相关的司法解释中关于申请行政 复议和提起行政诉讼的规定。

第一百五十一条行政机关应当采取措施，加快电子政务建设, 推进政府上网工程，扩大政府网上办公范围。

除法律、法规、规章有禁止规定以外，行政机关实施行政管理均 可以通过互联网与公民、法人或者其他组织联系，但是一方以电子文 档实施法律行为,应当征得对方同意。

在电子政务活动中，行政机关与公民、法人或者其他组织的电子 签章与书面签章具有同等的法律效力。

【释义】本条是关于行政机关推行电子政务，通过互联网实施 行政活动的规定。

一、 行政机关应当加快电子政务建设

国务院《全面推进依法行政实施纲要》中要求"改革行政管理方 式。加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府 网上办公的范围;政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享， 提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众”。

政府网站是当今互联网时代电子政务代表性的实现手段和 重要载体。近年来，一系列网站测评和用户调研显示，我国政府网站 的发展正处于重要的阶段转换期。我国政府网站的发展特点:一是 从无到有发展很快。我国现已形成由中央、省、地市到区县互有链接 的政府网站体系，“门户一子网站群”模式渐成主流;二是政府网站 的功能定位和分工日趋清晰。经过几年的试用和探索，政府网站的 功能逐步被定为信息发布、在线办事、公益服务和互动交流。2006 年12月29日，国务院办公厅下发《关于加强政府网站建设和管理工 作的意见》，进一步对不同层级政府网站提出有分工侧重的要求。 各级行政机关要充分利用互联网的资源优势与老百姓建立起良好的 互动和交流机制，积极推进政务公开,不断拓展在线服务，搭建沟通 桥梁，增进政府公信力。这既符合深化行政管理体制改革的总体目 标，也是构建服务型政府的题中之意。

二、 关于以电子文档实施法律行为

除法律、法规、规章有禁止性的规定以外，在条件允许的情况下， 行政机关均可以通过互联网实施行政管理，与公民、法人或者其他组 织联系。但是一方以电子文档实施法律行为，应当征得对方同意。 一般认为，由于电子文档容易被伪造、篡改，再加上电子文档由于人 为的原因或环境和技术条件的影响容易出错，以及我国现阶段执法 人员和专业技术人员的实际水平还很难做到电子文档遭破坏后还 原，所以一方以电子文档实施法律行为，应当征得对方同意。

三、关于电子签章的法律效力

《电子签名法》第十四条规定：“可靠的电子签名与手写签名或 者盖章具有同等的法律效力。” 一般在电子政务活动中，行政机关与 公民、法人或者其他组织的电子签章与书面签章具有同等的法律效 力。2007年9月24日，拱北海关与珠海市对外经济贸易合作局签 订了电子公章系统合作备忘录，“电子公章”得到了海关部门的支持 与认可，据悉，这是全国首个由政府职能部门通过网上申办系统（电 子公章系统）进行审批的创新模式。监测资料显示,近年来，珠海市 政府不断加大政府信息化建设力度。自2002年以来科技专项资金 共向政府信息平台建设投放4500多万元，政府信息化走向建设与行 政效率、服务水平和决策实施相匹配的“一站式审批”的新阶段。采 用“电子公章”开展网上审批是电子政务的核心内容，政府管理服务 能力可借助信息技术实现高速提升。在全国率先采用“电子公章” 系统，无疑将有力推进珠海市政府管理、服务从“纸上审批”向“网上 审批”的飞跃，同时为珠海招商引资提供了良好的软环境。

第八章行政监督

【内容提要】本章是关于有关机关对行政行为进行行政监督 的规定，也即行政监督程序的规定，可以说本章既是行政监督程序的 规定，也是监督行政程序的规定。行政监督分为行政机关内部监督 和行政机关外部监督，其中内部监督分为层级监督和专门监督；外部 监督分为权力机关的监督、政协的监督、司法机关的监督、新闻舆论 和人民群众的监督。本章着重突出了政府内部的层级监督。

第一百五+二条县级以上人民政府应当加强政府层级监督， 健全完善政府层级监督制度，创新政府层级监督机制和方式。

监察、审计等专门监督机关应当切实履行法定职责，依法加强专 门监督。各级行政机关应当自觉接受监察、审计等专门监督机关的 监督。

【释义】本条是关于行政机关内部层级监督、专门监督的 规定。

一、层级监督

本条规定所称层级监督，是指上级行政机关基于行政隶属关系 对下级行政机关实施的监督，包括政府对所属工作部门的监督，上级 政府对下级政府的监督,上级政府工作部门对下级政府工作部门的 监督。《宪法》规定，县级以上人民政府领导所属各工作部门和下级 人民政府的工作，可以改变或撤销所属各工作部门不适当的命令、指 示和下级人民政府不适当的决定、命令。国务院《全面推进依法行 政实施纲要》在总结以往行政监督经验的基础上，提出了“创新层级 监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督”的要求，对 顺利推进依法行政，解决和预防行政不作为、乱作为和违法行政问题 具有重要意义。在实践中，上级行政机关主要可以通过以下途径建 立健全层级监督机制:实施行政复议制度、规范性文件备案审查制 度、行政执法督办制度，建立健全和落实重大行政处罚备案、重大行 政许可备案制度;加强对规范政府共同行为的法律、法规、规章实施 情况的监督检查;建立和完善行政处罚、行政复议、行政许可和行政 应诉统计分析制度;建立受理公民、法人和其他组织对行政机关违法 和不当行政行为的申诉、检举制度等。

二、专门监督

本规定所称专门监督，是指有关行政机关行使专门的监督职能， 对某一领域实施监督。这种监督在行政监督中具有重要的地位和作 用。因为，现代行政管理要求行政监督更全面、更及时，而随着政府 职能的转变，行政管理日趋复杂化、专业化，一般职能的行政监督较 难适应有效监督的要求，这就需要具有专业性较强的专门监督与之 相适应。在我国，专门的行政监督机构主要有两个，即行政监察部门 和审计部门，二者对国家行政机关及其工作人员的监督基本构成了 我国现有的专门监督制度。其中行政监察侧重于对“人”的监督，它 通过依法对国家机关及其公务员实施广泛的监督，保障国家法制和 纪律的遵守，保障国家行政政策和行政管理的连续性，促进国家机关 及其工作人员的廉洁奉公，改善行政管理，提高行政效能。审计监督 是指国家审计机关依法对国家行政机关和有关财政拨款的企事业单 位的财务收支以及相关经济业务活动情况，作出客观公正的评价，并 提出审议报告，以加强经济管理、维护行政领域的法制秩序的一种专 门监督检查活动。它对于实现政府管理经济、维护行政领域的法制 秩序具有重要意义。

根据本条规定，各级监察部门要依据《行政监察法》等规定，对 行政机关及其工作人员履行法定职责、廉政效能、执法执纪情况加强 行政监察，保证政令畅通，维护行政纪律，促进廉政建设,提高行政效 能。各级审计部门要依法加强对财政预算执行、政府投资管理、重点 建设项目、税收征管等重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经 济责任的审计，发现问题，依法处理。同时，监察、审计机关要与检察 机关密切配合，及时通报情况，形成合力。各级行政机关要自觉接受 监察、审计等专门监督机关的监督，认真履行监督决定。

第一百五十三条行政机关应当接受同级人民代表大会及其常 委会的监督，接受人民政协的民主监督，依照有关法律的规定接受司 法机关的监督，接受新闻舆论和人民群众的监督。

【释义】本条是关于行政机关外部监督的规定。

党的十七大要求“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力 始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下 运行”。为了有效防止行政腐败、促进行政廉洁、提高行政效率，确 保《程序规定》的落实，本条要求除了建立健全行政系统内部的监督 制度之外，还应当自觉接受人大、政协、司法机关、新闻舆论、人民群 众等外部监督。

一、 人大及其常委会的监督

在我国，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。根据我国 《宪法》规定，各级行政机关由同级国家权力机关产生，是权力机关 的执行机关,受它监督。这是权力机关对行政机关进行监督的宪法 依据。《监督法》规定，人大及其常委会依法通过审议政府工作报 告;审查国民经济计划和财政预算、决算;审查政府的法规、决定和命 令;开展执法检查;质询和询问等方式对行政机关进行监督。

二、 政协的民主监督

政协是我国政治体制中具有重要地位和影响的政治性组织，发 挥着政治协商、民主监督的基本职能。根据《中国人民政治协商会 议章程》及其修正案，政协可通过批评和建议的方式发挥民主监督、 参政议政的职能，来提高国家决策的民主化和科学化水平，有助于加 强对行政行为的监督,克服以权谋私和官僚主义，提髙工作效率，形 成对行政权力的制约。

三、 司法机关的监督

在我国，司法机关不对抽象行政行为，而只针对特定的具体行政 行为进行监督，包括检察机关的监督和审判机关的监督两类。检察 机关主要是对涉嫌犯罪的国家行政机关及其工作人员实行监督。审 判机关主要通过行政诉讼、国家赔偿诉讼的方式进行监督。司法机 关的监督，对于维护社会公平正义,监督行政行为，具有不可替代的 作用，被人们喻为正义的最后一道关口。

四、 新闻舆论和人民群众的监督

在我国，一切权力来自人民。人民拥有通过舆论等多种途径监 督行政机关的宪法权利。

新闻舆论的监督具有事实公开、传播快速、影响广泛、揭露深刻 的特点，能迅速聚焦社会注意力，形成强大的社会压力，已成为现代 社会监督公权力的强有力手段，被一些法治国家誉为立法、行政、司 法以外的第四种权力。通过新闻舆论的监督，可以使许多违法行为 暴露于广大人民群众的视野之中，不仅可以揭露违法行为，促使违法 主体纠正违法行为，而且可以教育广大人民群众，强化法制意识，树 立良好的社会风气。因此，应当发挥舆论监督在推进依法行政、建设 法治政府中的作用。

根据本条规定,行政机关应当自觉接受外部监督，即同级人民代 表大会及其常委会、人民政协、司法机关、新闻舆论和人民群众监督 时，不得拒绝，且不得打击报复。

第一百五十四条县级以上人民政府应当加强政府绩效管理, 逐步建立健全政府绩效管理体系，实行政府绩效评估，提高行政

效能。

政府绩效评估应当包括行政机关履行职责、行政效率、行政效 果、行政成本等内容。

政府绩效评估的标准、指标、过程和结果应当通过适当方式向社 会公开。

政府绩效评估应当实行行政机关内部评估与外部评估相结合， 通过召开座谈会、聘请监督评议员、组织公开评议等多种形式，广泛 听取公众和社会各界的意见，由公众和社会各界代表参与评估。

【释义】本条是关于政府绩效评估制度的规定。

一、 政府绩效评估的含义

政府绩效评估，是指政府根据统一的评估标准和指标，按照一定 的程序，运用科学的方法，对下级政府及其工作部门一定时期内的行 政行为、业绩和效果，做出尽可能客观、公正的评价的过程。政府绩 效评枯起源于企业的绩效考核。后经法约尔《工业管理与一般管 理》把企业绩效考核推广到各种人类组织。目前，西方国家普遍运 用政府绩效评估，政府绩效评估已成为当代一种基本的行政管理模 式，贯穿政府管理的各个方面。

二、 政府绩效评估的立法背景

我国对政府绩效评估的理论和实践起步较晚。改革开放以来， 我国高度重视政府的行政效率问题，为建立办事高效、运转协调、行 为规范的行政管理体系，加强了对政府部门的考核，落实责任，努力 提高政府效能，积极探索开展政府绩效管理。中共十七届二中全会 通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》要求“推行政府绩效管 理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估 机制”。政府绩效评估关系到各级政府及其工作部门能否完整准确 地履行其职能，关系到科学发展观的落实与和谐社会的构建，关系到 国家经济与社会发展以及每一个公民的福祉。我省积极开展政府绩 效评估立法工作，将政府绩效评估写人《程序规定》是推动政府管理

创新、提高行政效能的重大举措。

三、本条具体含义

本条内涵丰富，对政府绩效评估实施主体、内容、信息公开以及 公众参与等方面作出了规定。

（一） 本条规定的政府绩效评估，是政府层级监督的创新方式， 是上级行政机关对下级行政机关的行为、业绩和效果的一种监督 方式。

（二） 本条确定了政府主导、多元参与的政府绩效评估模式。确 定评估主体是保证政府绩效评估的合法性、客观性和有效性的基本 条件。“政府主导”是指政府对所属各工作部门的绩效进行评估。 “多元参与"是指在政府的主导下，组织内外部评议评估。内部评估 具有效率高、信息采集方便和权威性强等特点，但同时也容易产生主 观偏差、形式主义等问题。因此，必须吸收多方面的社会公众参与评 估,认真听取社会公众和行政相对人的意见。内部评议要实行日常 评估和年度评估相结合。为了体现政府工作的整体性和宏观性，政 府绩效评估通常以年度评估为一个评估周期，但评估的目的是为了 改进工作，所以经常性考核是必需的，以力求考核结果的全面公正， 并及时发现和解决问题。外部评议情况要作为最终评估意见的重要 依据。外部评议可以通过召开座谈会、发放执法测评卡、设立公众意 见箱、开通执法评议专线电话、聘请监督评议员和民意测验等方式 进行。

（三） 本条规定了政府绩效评估的内容，即评估的指标体系:行 政机关履行职责、行政效率、行政效果、行政成本等。确立正确的评 估标准和指标体系，是开展绩效评估的基础，也是核心和关键。要科 学设计一个既能体现公平合理要求而又适用于所有政府工作部门的 绩效评估模式，特别是一套统一的指标体系，是相当困难的。目前各 地都有一些探索，如青岛就注重引人民意来设计政府绩效评估的指 标体系，根据不同层次、区域的具体情况和不同考察任务的要求以及 群众关注的突出问题，建立民意表达和参与考核机制，如就用“问路 率”来评价交通管理和指示牌设置的效果，直观而有效。本条所称 行政机关履行职责包括履行数量（部门为社会提供公共产品和履行 法定职责等情况）、质量（部门为社会提供服务是否合法合理公正） 等。行政效率是指行政机关在既定的时间内完成工作任务的速度， 体现行政行为的时效性和及时性。行政效果包括是否达到法律实施 目标效果和是否提升人民群众满意程度。行政成本指所消耗的人 力、财力和物力。政府工作部门要树立成本和效益观念，减少浪费， 控制行政成本，提高行政效率。

（四） 本条规定政府绩效评估的标准、指标、过程和结果应当以 适当方式向社会公开。长期以来，政府绩效评估过程不公开，具有封 闭性、神秘性,从而使政府绩效评估流于形式。为确保政府绩效评估 的客观公正性和实效性，向社会公开评估标准、指标、过程和结果，引 人公众监督是必然的要求。

（五） 本条规定政府绩效评估，实行行政机关内部评估和外部评 估相结合方式，扩大公众参与评估。以往，我国政府绩效评估体制的 过于单一，政府绩效评估多以官方评估为主，缺乏社会公众对政府的 评估，忽略社会公众评价意见。由于政府绩效的目标与计划是否实 现,实现得如何，最有发言权的是广大公众，所以政府绩效评估必须 重视公众的满意度，广泛听取公众和社会各界对行政机关绩效的评 价，邀请其参与评估，切实提高监督实效。

第一百五十五条县级以上人民政府应当加强对本规定实施情 况的监督检查，及时纠正行政程序违法行为。

监督检查的主要方式：

（-）听取本规定实施情况的报告；

（二） 开展实施行政程序工作的检查；

（三） 重大行政行为登记和备案；

（四） 行政执法评议考核；

（五） 行政执法案卷评查；

（六） 受理公众投诉、举报；

（七｝调查公众投诉、举报和媒体曝光的行政程序违法行为；

（八） 查处行政程序违法行为；

（九） 其他监督检查方式。

【释义】本条是关于监督检查制度的规定。

由于行政机关结构体制、职责权限、工作任务、工作方式各异，决 定了政府层级监督方法的多种多样。为了对本规定实施情况进行监 督检查，及时纠正行政程序违法行为，县级以上政府可以通过以下几 种主要方式加强对下级行政机关及其工作部门的行政行为进行监督 检查：

一、 听取本规定实施情况的报告

听取报告即指下级行政机关向上级行政机关就本规定实施情况 的重大工作措施、主要事项、重大事件、主要问题等所做的工作报告。 工作报告制度是宪法规定的一种督导制度。《宪法》第一百一十条 第二款规定:"地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报 告工作。”下级行政机关所做的工作报告可以是书面的，也可以是口 头的;可以是定期的，也可以是不定期的;可以是全面的，也可以是专 项的。听取工作报告，能够及时了解下情，掌握动态，发现问题，采取 措施，进而有效地领导和监督下级行政机关的工作，是目前运用的最 广泛、最常见的监督检查方式。

二、 开展实施行政程序工作的检查

开展检查是上级行政机关对下级行政机关实施《行政程序规 定》情况的督促检查，可以及时发现和纠正违法不当行为。这是一 种主动监督检查的方式，具有深人实际和真实客观的优点。通过检 查，可以纠正已经发生的问题和预防可能发生的问题。

三、 重大行政行为的登记和备案

重大行政行为的登记和备案是指有关行政机关作出重大行政行 为后，报告上级行政机关;上级行政机关对相应行政行为进行审查登 记并建立档案，同时对审查中发现的问题，分别作出相应处理。为切 实规范行政行为，确保依法行政，使违法行政案件得到及时有效地查 处，根据《国务院关于贯彻〈行政处罚法〉的通知》（国发[1996] 13 号）和《湖南省行政处罚听证程序规定》，对公民处以1000元以上、 对法人或者其他组织处以20000元以上的罚款以及其他重大行政处 罚行为，下级行政机关应当向上级行政机关备案。此外，根据《宪 法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》所设置 的领导和责任体系，上级行政机关还可以要求下级行政机关定期报 告行政处罚以外的其他重大行政行为。

四、 行政执法评议考核

根据国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办 发[2005]37号），行政执法评议考核是指上级行政机关根据公平、公 正、公开的原则对下级行政机关及其所属执法人员的行政执法工作进 行的评议考核。作为行政执法责任制核心环节，行政执法评议考核不 仅要求上级行政机关对下级行政机关进行考核，而且还要求行政机关 对所属工作人员进行考核。行政执法评议考核分为评议和考核两块 内容。评议主要是通过案卷评查、民意测验、发放测评卡等方式对行 政执法工作进行评价。而考核主要通过科学设定指标、体系的方式， 对体系中各个指标逐一进行核查，最后进行归纳综合评估。开展行政 执法评议考核能在一定程度上发现和纠正违法行为,推广行政执法典 型和经验，鼓励先进，鞭策落后，对提高行政执法水平、规范行政执法 行为具有重要意义。

五、 行政执法案卷评查

行政执法案卷评查是上级行政机关通过对下级行政机关行政执 法行为的案卷进行抽查，检验所属执法部门的行政执法水平和质量 的有效手段。国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求健全行政 执法案卷评查制度，政府法制机构定期组织行政执法案卷评查，主要 对监督检查记录、证据材料、执法文书归档情况等进行检查。行政执 法案卷评查对于提高行政执法水平，规范行政执法行为具有很强的 指导性和针对性，是层级监督检查的有效方式。

六、 受理公众投诉、举报

根据《宪法》第四十一条规定，公民有权向国家机关对国家机关及 其国家工作人员的违法失职行为提出申诉、控告和检举。这是受理公 众投诉举报的宪法依据。目前,许多行政机关，包括政府及其所属工 作部门都公布了投诉举报电话，安排值班，建立投诉举报制度。基于 行政隶属关系，上级行政机关通过受理对下级行政机关的投诉举报， 是层级监督的重要方式,可以对下级行政机关权力进行有效制约。

七、 调查公众投诉、举报和媒体曝光的行政程序违法行为

上级行政机关有领导和监督下级行政机关的职责。一旦发现被 公众投诉、举报和媒体曝光的行政程序违法行为，上级行政机关有责 任也有权力调查相关事实，下级行政机关不得拒绝。通过调查这种 层级监督方式，上级行政机关可以发现下级行政机关存在的问题，并 及时予以纠正。

八、 查处行政程序违法行为

基于行政隶属关系，上级行政机关有权查处下级行政机关的违 法行为，根据调查结果，可以依法责令下级行政机关限期改正，赔偿 损失，给予违法失职人员行政处分或行政处理。

九、 其他监督检查方式

由于监督检查方式不可能穷尽所有，为了适应不断发展的形势， 本条规定了其他监督检查方式。

第一百五十六条公民、法人或者其他组织认为行政机关的行 政行为违反法定程序的，可以向其本级人民政府法制部门、监察部门

和上级行政机关投诉、举报，要求调查和处理。

政府法制部门、监察部门和上级行政机关应当公布受理投诉、举

报的承办机构和联系方式。

接受投诉、举报的行政机关对受理的投诉、举报应当进行调查， 依照职权在60曰内作出处理决定，并将处理结果告知投诉人、举 报人。

【释义】本条是关于受理投诉举报制度的规定。

一、 立法意义

认真负责地处理好公众投诉举报，是建设“服务型政府”，加强 政府层级监督的重要一环，对于推进政府作风建设和优质服务、构建 和谐社会、树立政府良好的社会形象具有十分重要的意义。

二、 主要含义

受理投诉举报制度是《程序规定》对政府层级监督方式的一种 创新。尽管《宪法》、《行政监察法》和《信访条例》等法律法规都对 投诉举报制度作出了一些规定，但本条关于受理投诉举报制度有许 多创新的内容。

（一） 明确了受理机关，即本级人民政府法制部门、监察部门和 上级行政机关。以前只规定向政府或者相关部门投诉举报,没有明 确落实到哪个部门，容易造成相互推诿的现象。根据本条规定，对政 府工作部门的工作程序有异议的，可向本级政府法制部门、监察部门 或者上级行政机关投诉举报，要求调查处理。

（二） 规定了受理投诉举报机关公布相关信息的义务。为保证 投诉举报渠道畅通，切实发挥投诉举报制度的作用，本条规定本级政 府法制部门、监察部门和上级行政机关应当对外公布受理投诉举报 的承办机构和联系方式。其中承办机构应当包括内设机构及其负责 人、受理环节和流程;联系方式包括电话、通信地址、电子邮箱等。

（三） 规定了 60日处理期限和反馈信息的义务。即本级政府法 制部门、监察部门和上级行政机关受理投诉举报后，进行调查,依照 职权60内作出处理决定，并将处理结果告知投诉人、举报人。这里 有三重含义:首先，处理决定必须根据调查作出，只有先行调查，才能 作出处理决定。其次，处理决定必须在60日内，超过期限将追究不 作为或者缓作为的责任。最后，处理结果必须告知投诉人和举报人， 一般情况，应当以书面形式告知。

第一百五+七条县级以上人民政府法制部门应当建立行政机 关依法行政档案，对本级人民政府各工作部门和下~级人民政府的 行政程序违法行为应当予以登记，并将违法记录以适当方式向社会 公布。

【释义】本条是关于建立依法行政档案制度的规定。

建立依法行政档案制度，是政府层级监督的一个重要组成部分， 是《程序规定》对政府层级监督方式的重要创新，其主要含义有 两层：

一、 实施主体是政府法制部门

国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于贯 彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的实施意见》（国办发[2004] 24号）明确规定，政府法制部门在贯彻执行《全面推进依法行政实施 纲要》、全面推进依法行政中代表本级政府进行监督，做好协调服 务、督促指导、政策研究和情况交流工作。由此可见，政府法制部门 作为政府处理涉法事务的专门机构，对建立依法行政档案制度这一 工作责无旁贷。

二、 实施内容

（一）建立依法行政档案。各级政府法制部门要对政府工作部 门以及下一级政府建立依法行政档案，实行一个单位单独建档制。 档案除了要有书面文本外，尽量建立电子文档。档案的内容目录应 当紧紧围绕全面掌握下级政府依法行政动态来设计。一般来说一份 完整的档案应当分成行政决策档案、制定规范性文件档案、行政执法 档案、特别行为档案、行政复议情况和行政诉讼情况档案，以及其他 部分。各级政府法制部门要通过建立健全依法行政档案制度，全面、 及时掌握下级行政机关依法行政的情况，推广依法行政先进经验，及 时解决行政违法问题，以进一步提高依法行政水平，增强依法行政 能力。

（二） 违法行为登记。上级行政机关通过主动监督检查、公众投 诉举报、媒体曝光等途径，发现并登记政府部门及下级政府的违法行 为，记录在依法行政档案。经调查核实的违法行为，除了登记在依法 行政档案外，还应当根据本条向社会公布。

（三） 公布违法行为。根据国务院《关于全面推进依法行政的决 定》，要通过进一步发挥舆论监督的作用，对违法乱纪的人和事要公 开曝光来强化行政执法监督。关于公布的载体一般应为本行政区域 内有权威的报纸、网站等，具体要求应符合《政府信息公开条例》以 及《程序规定》关于行政公开的规定。

第一百五十八条行政机关行政程序违法的，行政机关应当依 职权或者依申请自行纠正。

县级以上人民政府法制部门对公众投诉举报、新闻媒体曝光和 监督检查中发现的行政机关行政程序违法行为，应当向有关机关发 出《行政执法盟督通知书》，建议自行纠正，有关机关应当在30曰内 将处理结果向政府法制部门报告。

【释义】本条是关于违法行为纠正制度的规定。

实践中，违法行为表现多种多样，可以是不作为、缓作为，也可能 是乱作为。为解决行政机关不履行或拒不履行职责的问题，《湖南 省行政执法条例》第二十九条规定，县级以上人民政府应当建立行 政执法督办制度。本级人民政府发现所属工作部门、上级人民政府 及其所属工作部门发现下级人民政府及其所属工作部门不履行或拒 绝履行其法定职责的，由上级政府或部门发出《督办通知书》，责令 限期改正。《湖南省行政执法条例》确立的督办制度虽然在制止不 作为以及缓作为方面发挥了重要作用，但对于乱作为却无能为力。 为全面规范行政行为，本条创新了原来的督办制度，设计了更为合理 科学的纠正制度，具体含义如下：

一、 确定了行政机关自行纠正违法行为的义务

本条第一款明确要求，行政机关无论是依据自身的职权，还是 依据相对人的申请，都必须自觉纠正违法行为。在这里，本条规定 了一旦发生了违法行为，自行纠正是行政机关不可推卸的责任和 义务。

二、 适用范围

违法行为纠正制度的适用范围，也即纠正的对象，是行政程序违 法行为，它不仅包括不作为、缓作为，而且包括乱作为，这是《程序规 定》在《湖南省行政执法条例》所确立的行政执法督办制度上的新 发展。

三、 明确了政府法制部门在违法行为纠正制度中的特殊作用

《湖南省行政许可监督检查规定》第十四条规定，“县级以上人

民政府法制机构对违反《中华人民共和国行政许可法》的行为，应当 向有关单位发出《行政执法监督通知书》，载明被监督单位的违法事 实，提出处理建议。有关单位应当自收到《行政执法监督通知书》之 日起30日内,按照要求整改，并将整改结果向发出通知书的法制机 构报告。”本条借鉴了上述条款，规定政府法制部门发现行政程序违 法行为，应当向违法机关发出《行政执法监督通知书》，建议自行纠 正，违法机关在30日内必须将处理结果报告政府法制部门。这里有 两层含义：

（一）《行政执法监督通知书》不仅适用于行政执法行为，而且适 用于重大行政决策、特别行政行为。因为《程序规定》对重大行政决 策、行政执法行为、特别行为的程序均做出了规定，违反本《程序规 定》作出行政决策、行政执法行为以及特别行政行为都属于行政程 序违法行为，政府法制部门可以对违法机关发出《行政执法监督通 知书》。

（二） 政府法制部门发出的《行政执法监督通知书》具有一定强 制力。尽管法制部门不能依职权直接纠正违法行政行为，但可以通 过发出《行政执法监督通知书》建议其自行纠正。违法机关收到通 知书后30日内必须将纠正结果报告政府法制部门，否则就构成不作 为或者缓作为，应当由相关机关追究相关责任人的责任。

第一百五十九条行政机关不自行纠正行政执法违法行为的， 由有监督权的机关根据违法行为的性质、程度等情况,依照职权分别 作出如下处理：

（一）责令履行；

（二｝确认无效；

（三） 撤销；

（四） 责令补正或者更正；

（五） 确认违法。

【释义】本条是关于行政违法行为处理制度的规定。

行政违法行为的处理是指有权机关根据行政行为的违法、危害 程度等因素，对行政违法行为的效力所给予的不同认定，旨在纠正行 政违法行为，保障公民、法人和其他组织的合法权益，具有惩'戒性、救 济性和法定性。目前我国行政法学界普遍认为，一个合法有效的行 政行为会产生以下三种完全的法律效力：公定力（羁束力）、拘束力 （约束力）、执行力。行政行为的有效成立，必须在主体、内容、程序、 形式等诸方面都符合法定要件，欠缺其中任何一个要件，作为有瑕疵 的行政行为，或者被变更，或者被撤销，或者被确认无效，或者被确认 违法。为了强化对违法行政行为的监督，在第一百五十八条规定的 违法行为纠正制度不能足以制止违法行为情况下，本条规定了违法 行为处理制度，具有如下含义：

一、 处理的主体——有监督权的机关

有监督权的机关的含义比较广，包括行政机关内部有监督权的 机关和行政机关外部有监督权的机关。本条所指有监督权的机关是 指政府系统内有监督权的机关。根据本条规定，能够作出相应五种 处理措施的监督机关，在行政机关系统内，基于行政隶属关系，主要 是上级政府和垂直领导的上级政府工作部门。但在《行政复议法》 实施体系中有一例外，即非垂直领导的上级政府工作部门，在行政复 议过程中也符合本条所称“有监督权的机关”，其效力源于《行政复 议法》第二十八条规定，行政复议机关可以作出四种行政复议决定： 维持、责令履行、撤销、变更或确认违法。此外，根据《行政监察法》 和《审计法》规定，监察机关和审计机关在查处相关案件中具有一定 的处理权限，也属于有监督权的机关。

二、 适用范围

本制度的适用范围就是处理的对象，即违法执法行为。因为违 法执法行为是属于可诉可复议的具体行政行为，而行政决策程序违 法就不能适用这五种处理方式。

三、 处理的方式

根据违法行为的性质、程度等情况，有权机关可依职权对违法行 为作出不同的处理方式:责令履行、确认无效、撤销、责令补正或者更 正、确认违法。至于在何种情况下采用何种处理方式，在之后的条文 中会有具体规定。

第一百六十条行政机关具有下列情形之一的，应当责令履行:

(―)不履行法定职责的；

1. 拖延履行法定职责的。

【释义】本条是关于责令履行处理方式的规定。

一、立法背景

近年来，人们已经日益深刻认识到不作为、缓作为对社会稳定、 对经济、对党和政府的形象会带来不良后果，会给国家、社会和个人 的利益造成巨大损失，有时往往比乱作为危害更大。为了减少不作 为和缓作为对社会的危害，控制不作为和缓作为，《程序规定》对行 政机关不作为、缓作为作出了责令履行处理规定。

二、 适用情形

（一） 不履行法定职责。不履行法定职责，又称“不作为”，即负 有法定职责的行政主体在符合法定条件时，应当履行而不履行或者 不积极履行法定职责，致使行政相对人的合法权益受到侵犯的行为， 例如对行政许可申请无故不予答复。

（二） 拖延履行法定职责。拖延履行法定职责，又称“缓作为”， 是指行政机关非因法定或者正当事由，采取消极、懈怠的态度，未在 法定期限内完成法定职责，例如拖延履行救助义务。

三、 责令履行的适用条件

（一） 行政机关必须负有某种义务。即行政机关必须负有某种 被期待的义务，这种被期待的义务来自一定的法律规定和法律事实。

（二） 行政机关必须具有履行相关法定义务的能力。这是行政 不作为存在的前提。如果行政机关不具有履行法定义务的能力，法 律当然不能强制要求其承担不作为的法律后果。

（三） 行政机关未履行特定义务。所谓未履行，是指根据自身条 件能够履行义务而出于故意或过失没有履行的情形。应注意与不能 履行相区别，不能履行是指在没有能力履行法定义务的情形。

（四） 不履行的行政义务或者拖延履行的义务有履行的必要和 可能。对于行政不作为、缓作为违法案件，如果无必要或不可能责令 行政机关继续履行，或者行政机关由于时机不成熟不能履行义务时， 只能确认其不作为违法。

第一百六十一条具有下列情形之一的，行政执法行为无效：

（-）不具有法定行政执法主体资格的；

（二） 没有法定依据的；

（三） 法律、法规、规章规定的其他无效情形。

行政执法行为的内容被部分确认无效的,其他部分仍然有效，但 是除去无效部分后行政行为不能成立的，应当全部无效。

无效的行政执法行为，自始不发生法律效力。

【释义】本条是关于确认无效处理方式的规定。

我国行政法学界对行政行为的无效理论逐渐成熟。《行政诉讼 法》第五十四条的规定可称之为有关行政行为无效处理理论的法律 化，但它只是从司法审查角度对具体行政行为所设定的一个合法性 评价的标准，适用并不广泛。我国1996年通过的《行政处罚法》第 三条第二款中规定:“没有法定依据或不遵守法定程序的，行政处罚 无效。”这一规定在一定程度上折射出了“行政行为无效理论”，但由 于其仅适用于行政处罚，因此该理论运用范围非常有限。我国《最 高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》 第五十七条第二款首次明确法院可以作出被诉具体行政行为违法或 无效的判决，这标志学术界无效理论转化为普遍的制度实践。

_、确认无效的标准

《程序规定》借鉴大多数国家的行政法学者都认为确认无效的 标准:行政行为是否存在“重大、明显违法”。对于如何才算“重大、 明显违法”，一般以普通人的判断为准。比如，某县政府作出一个行 政决定,规定其所作出的某类行政执法行为，属于终局行政行为。行 政管理相对人不能对之申请行政复议或提起行政诉讼。此行政决定 明显违反国家法律——《行政复议法》和《行政诉讼法》，因此应被确 认为无效行政行为_D —般来说，超越职权不是很明显，一般不宜认定 为无效行政行为，而应将之列人可撤销的行政行为。只有明显无权 限而越权的行政行为，才应该认定为无效行政行为。不具有法定行 政执法主体资格、没有法定依据的情形都属于严重和明显的法律缺 陷，应当被确认无效。

二、 确立了部分无效制度

我国《合同法》第五十六条规定:“合同部分无效，不影响其他部 分效力的，其他部分仍然有效。”参考本条规定，《程序规定》规定部 分无效制度,即对于行政执法行为的内容被部分确认无效的，其他部 分仍然有效，如果除去无效后该行政行为不能成立的,该行政行为全 部无效。这里在实践中应掌握几个要点：

（一） 执法行为须限于一个单一的执法行为。而不应构成数个 执法行为，否则即是一个分别无效的问题，而不是部分无效的问题。

（二） 执法行为内容须具可分性。即将无效部分分离出来后，仍 能使一项有效的执法行为继续存在，且该项行为亦不得与行政管理 目的相违背。

（三） 执法行为部分无效，不影响其他部分效力。若无效部分与 有效部分并不相互独立而是存在牵连关系，确认部分内容无效将影 响有效部分的效力，或者从行为的目的以及构成上，决定剩余的有效 部分对于执法机关和管理相对人已无意义或已不公平合理，则执法 行为应被确认全部无效。

三、 确认无效的法律后果

行政行为被确认无效的，自始不发生法律效力。行政相对人可 不受该行为拘束，不履行该行为确定的义务，并且对此种不履行行 为，不承担法律责任。行为被确认无效后，原则上行政机关应当尽可 能恢复到行为作出前状态，公民、法人和其他组织有权要求恢复。

第一百六十二条具有下列情形之一的，行政执法行为应当 撤销：

（一） 主要证据不足的；

（二） 适用依据错误的；

（三） 违反法定程序的，但是可以补正的除外；

（四） 超越法定职权的；

（五）滥用职权的；

｛六＞ 法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形。

行政执法行为的内容被部分撤销的，其他部分仍然有效,但是除 去撤销部分后行政行为不能成立的，应当全部撤销。

行政执法行为被撤销后，其撤销效力追溯至行政执法行为作出 之日；法律、法规和规章另有规定的，其撤销效力可以自撤销之曰 发生。

行政执法行为被撤销的，如果发现新的证据，行政机关可以依法 重新作出行政执法行为。

【释义】本条是关于撤销情形的规定。

世界上很多国家在《行政程序法》中都作出了关于行政行为可 撤销的规定。如西班牙《行政程序法》规定“任何引起权力偏差的违 反法律的行政机关的行为均可予以撤销”。德国《行政程序法》规定 可能最全面，涉及到行政行为部分无效、不当然无效、错误的行政行 为及违法行政行为的撤销。日本行政法学者将“构成行政行为违法 或不合理的原因称为行政行为的瑕疵，瑕疵行政行为又可分为可撤 销的行政行为，无效行政行为”。《程序规定》在借鉴世界各国大多 数做法的基础上，对执法行为作出了可撤销规定，并对撤销的适用范 围、部分撤销以及撤销的效力等作出了规定。

一、撤销的适用范围

（一）撤销的标准。理论上，撤销行政执法行为的标准不同于确 认行政执法行为无效。确认无效的标准是执法行为存在严重和明显 法律缺陷。而对程序一般违法的行政行为，不适宜用补正或者更正 的方式予以补救的，则可以采用撤销的处理办法。一般来讲，撤销行 政行为具备如下情形之一的，可以被撤销：

1. 行政行为合法要件缺损。一个合法的行政行为必须具备三 个要件:主体合法、内容合法和程序合法。某种行政行为如果缺损其 中一个或一个以上要件，且缺少的该要件不构成严重或者明显缺陷

的，该行政行为就是可撤销的行政行为。

2-行政行为不适当。所谓不适当，是指行政行为具有不合理、 不公正、不符合现行政策、不合时宜，不合乎有关善良风俗习惯等情 形。如《行政复议法》第二十八条规定，具体行政行为明显不适当， 属于行使自由裁量权的问题，行政复议机关有权撤销该行政行为。

（二）适用情形。根据学术界关于撤销的标准的论述，本条规定 了具体撤销情形：

1-主要证据不足。主要证据充分，是据以定案的根据，即对证 据的质和量的要求，是作出行政行为的依据，其中“主要”是对全案 证据质的要求，“充分”是对全案证据量的要求。质与量的辩证统 一，构成执法证据的证明标准。对于因主要证据不足而作出的行政 行为，属于执法内容有瑕疵的行政行为，有权机关可以撤销该行为。

1. 适用依据错误。适用依据错误是指行政机关在实施具体行 政行为时错误地援引了有关法律、行政法规、行政规章以及行政机关 制定的具有普遍约束力的决定。正确适用执法依据是一切具体行政 行为合法有效的构成要件之一。从依法行政原则出发，行政机关在 实施具体行政行为时，必须正确适用法律、法规、规章以及行政机关 制定的对外公布且具有普遍约束力的决定，以确保执法公正。如果 具体行政行为适用依据错误，即使该行为对行政相对人的最终处理 结果是正确的，其在行政复议或行政诉讼阶段也无法得到复议机关 或人民法院的支持与认同。在实践中，适用依据错误主要表现为以 下几种情况•.第一，因对某法律条款的含义缺乏正确理解和准确把握 而造成适用依据错误。例如，对当事人走私进口固体废物的违法行 为依据《海关法》的规定（而未适用《固体废物污染环境防治法》的规 定）进行处理。第二，违反《立法法》和《行政处罚法》的原则性规定， 以无权部门未经法定程序对外公布的内部规范性文件，作为对当事 人实施行政处罚的执法依据。例如，有些行政机关以其上级批复及 有关内部规范性文件作为处罚依据，对涉案当事人进行行政处罚。

第三，适用已经失效或者尚未生效的法律、法规、规章或具有普遍约 束力的决定、命令作为执法依据。第四，适用与有关法律、法规相抵 触的规章和具有普遍约束力的决定、命令作为执法依据。上述情形 均构成适用依据错误，根据本条规定，有关机关可对有关具体行政行 为依法予以撤销。

1. 违反法定程序的，但是可以补正的除外。这是一种法律程序 瑕疵行为。对于程序瑕疵行为，《程序规定》并没有对其作硬性规 定。如有补正的可能，程序瑕疵行为可通过补正达到完全效力状态； 如果没有补正的可能，程序瑕疵行为可以经有关机关撤销。

2. 超越法定职权。超越职权是指行政机关超越法律授予的权 限，实施了自己无权实施的权力。例如，下级行政机关行使了上级行 政机关的职权;甲部门行使了乙部门的职权。对超越法定职权的行 为予以撤销，是由职权法定原则决定的。行政机关要做到依法行政， 首先必须有法律明确授予的行政职权，必须在法律规定的职权范围 内活动。非经法律授权，或者超出法律授权范围，行政机关不享有对 有关事务的管理权,属于缺乏主体合法性要件的行政违法行为，应当 经有权机关撤销。

3. 滥用职权。滥用职权是指行政机关行使的职权虽属于其法 定权限范围内的权力，但却没有正当行使，违背了法律授予其上述职 权的宗旨和目的，即出于不正当的理由和目的行使职权，作出相关具 体行政行为。行政机关的职权都是法律赋予的,并且是在一定范围 内行使的职权。在执法实践中，滥用职权情形主要表现在以下几个 方面:一是以权谋私，如行政机关及其工作人员利用职权，通过实施 具体行政行为牟取私利;二是反复无常，如行政机关实施具体行政行 为没有明确的标准,此时这样，彼时那样，反复无常;三是故意拖延， 如行政机关对行_政相对人依法提出的符合法律条件的申请、请求故 意拖延，使其要求办理的事项超过规定时限。以上滥用职权行为，虽 属执法内容有缺陷的行为，但未构成重大缺陷的，仍属于可撤销

行为。

1. 法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形。法律、法规、 规章有权设定行政行为的效力状态。对于已有法律、法规、规章明确 规定的，应当遵守其规定。

二、 部分撤销的问题

行政机关在行政执法实践中，有时会对行政相对人的一个违法 行为作出包含数项内容的具体行政行为。不同行政行为的作出必须 有不同的事实根据和法律依据。如果有些执法内容有事实根据和法 律依据，而有些执法内容没有事实根据或法律依据，那么就会出现行 政机关针对同一违法事实作出的具体行政行为合法和非法交织状 态。在这种情况下，为了快捷维护行政相对人的合法权益，提髙行政 效率，参考了《行政诉讼法》第五十四条关于撤销和部分撤销的规 定，如果执法行为的内容具有可分性，经审查符合法定撤销情形的， 有权机关可依法对有瑕疵的执法内容部分予以撤销,其他部分仍然 有效。但除去撤销部分后行政行为不能成立的，该行为应全部撤销。 比如一个行政处罚行为因多项内容分别被部分撤销后导致行政处罚 不能成立的，那么该行政处罚应当全部撤销。

三、 撤销的效力问题

（一） 效力内容。可撤销的行政行为法律效力不同于无效行政 行为。无效的行政行为自始至终无效,而撤销的行政执法行为不是 自始没有法律效力。根据本条规定，一般来说，行为被撤销的，自行 为作出之日起失去法律效力，公民、法人和其他组织在撤销之日与作 出之日期间履行相关义务的应当恢复到没有作出该行为之日前的状 态。法律、法规、规章规定行为被撤销的，从撤销之日起失去法律效 力，从其规定。行为被撤销后，如果相关义务已履行或者已执行的， 能够恢复的应当恢复。

（二） 重新作出行为的情形。行政行为被撤销后，并不当然重新 作出执法行为，发现新的证据的，可以重新作出执法行为。这里有两 重含义:一是新证据的界定。新证据，从时间上看，应当是违法执法 行为被撤销后发现的证据。从效果上看，新证据应当是事实认定结 果乃至执法决定产生重大影响。二是重新作出的含义。重新作出的 行政行为不是原来执法行为的简单重复，而是根据新的证据，再次作 出一个行政行为。

第一百六十三条行政执法行为的撤销，不适用以下情形：

(-)撤销可能对公共利益造成重大损害的；

1. 法律、法规、规章规定的其他不予撤销的情形。

行政执法行为不予撤销的，行政机关应当自行采取补救措施或 者由有权机关责令采取补救措施。

【释义】本条是关于不予撤销情形的规定。

世界上大多数国家对撤销行为进行了必要的限制。如德国和我 国台湾地区的法律规定，撤销行政行为构成对公共利益重大危害的， 不能撤销;受益人对该行为的信赖利益显然大于所要维护的公共利 益的，不能撤销。《程序规定》借鉴世界上大多数国家的做法，对撤 销情形作了限制规定。基于公共利益考虑，本条从“效率优先，兼顾 公平”的基本原则出发，对执法行为的撤销作出了例外规定，实践中 要注意以下几点：

_、适用方法

本条是第一百六十二条的补充规定，也是对撤销情形的例外规 定，需要与该条结合起来理解。当行政执法行为符合第一百六十二 条规定的应当撤销情形时，如果又同时符合本条规定不予撤销的情 形时，应当优先适用本条，即不予撤销。

二、不予撤销的情形

出于对不撤销应当严格限制的考虑，为维护公共利益,维护现有 的法律秩序和法律关系，本条规定了只有在撤销会给公共利益造成 重大损害以及出现其他法定不予撤销情形时，该执法行为才不予

撤销。

（一） 给公共利益造成重大损害的情形。对于什么是公共利益， 《宪法》、《物权法》等也没有明确规定。一般认为，公共利益是指社 会大多数人的合法利益。对于什么是重大损害，也没有一个统一的 标准。一般来说，如果涉及财产损失数额巨大,严重危及社会安定和 团结，就应当属于重大损害。

（二） 法律、法规、规章规定的情形。法律、法规、规章明确规定 对某违法行为不能予以撤销的，根据本条规定，也不予撤销。这对于 维护社会主义法制统一，维护法律的连续性和稳定性具有重要意义。

三、补救规定

为维护公共利益、追求行政经济与效率，违法的行政行为并不必 然撤销，行政机关可以通过自行采取补救措施或者由有权机关责令 采取补救措施的方式来消除行政行为的违法性。

第一百六十四条具有下列情形之一的，行政执法行为应当予 以补正或者更正：

（一） 未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没 有异议的；

（二） 文字表述错误或者计算错误的；

（三） 未载明决定作出日期的；

（四） 程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏，未侵犯公民、法人或 者其他组织合法权利的。

补正应当以书面决定的方式作出。

【释义】本条是关于行政执法行为补正和更正情形的规定。

一、补正和更正的适用范围

补正和更正适用于未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利 害关系人没有异议、文字表述错误、计算错误、未载明决定作出日期 等程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏，未侵犯公民、法人和其他组织 合法权利的行政执法行为。如果程序存在重大瑕疵，且侵犯管理相 对人的合法权益，该行为就应当被撤销或者确认无效。

二、 补正和更正适用范围的区别

对于某些违法的行政执法决定，如果只是在形式或程序上存在 较轻微的瑕疵，可以有条件地承认其效力，用补正的方法予以纠正， 以提升行政效率，维护法律的稳定性。行政执法行为的补正应属于 对程序或其他形式要求上的轻微瑕疵所作的补正，例如，作出行政决 定未说明理由事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议的； 未载明决定作出日期的;程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏，未侵犯 公民、法人或者其他组织合法权利的。更正是指行政行为存在着表 面上的瑕疵,行政机关依申请或者依职权对行政行为作出修正的行 为，例如,文字表述错误或者计算错误。

三、 补正和更正形式要求的区别

需要补正的，行政机关应当制作补正决定书并及时送达给行政 相对人和利害关系人。而且补正应当在当事人提起行政复议或行政 诉讼的期限届满前作出，并及时通知当事人，否则一旦进人行政救济 程序，再作补正已无实际意义。更正针对的主要是行政行为中的一 些细小错误，通过简单的处理就可以解决。对于M正的内容可以附 记于原来的行政决定书中，但是需要加盖印章。

第一百六十五条行政执法行为具有下列情形之一的，应当确 认违法：

（一） 行政机关不履行职责，责令其履行法定职责已无实际意 义的；

（二） 行政执法行为违法，不具有可撤销内容的；

（三） 行政执法行为违法，依法不予撤销的；

（四） 其他应当确认违法的情形。

【释义】本条是关于确认违法情形的规定。

行政复议机关根据《行政复议法》第二十八条第（三）项规定，对 下级行政机关的具体行政行为可作出撤销、变更或者确认该具体行政 行为违法的决定。其中决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可 以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。法院可以根 据《行政诉讼法》第五十四条和《最 高人民法院关于执行〈行政诉讼 法〉若干问题的解释》第五十七条规定，对被诉的具体行政行为作出确 认违法的判决。根据《行政复议法》和《行政诉讼法》有关规定，特制定 本条，主要含义如下：

一、 确认违法的适用范围

对于行政不作为违法案件，如果无必要或无可能责令行政机关 继续履行，或者行政机关由于时机不成熟不能履行义务时，只能确认 其不作为违法。对于行政执法行为违法，又因不具有可撤销的内容 而无法撤销的，只能确认其违法;根据第一百六十三条规定，行政执 法行为违法，应当撤销，然而法律、法规、规章规定不能撤销的，也只 能确认其违法。

二、 确认违法情形与责令履行、撤销、行政赔偿等规定的关系

确认违法情形与责令履行、撤销、行政赔偿等规定密切相关。对

于责令行政机关“作为”已无实际意义，行政违法执法行为不可撤销 或者依法不予撤销等行政执法行为，有权行政机关应当确认违法，并 采取补救措施，来保障公民、法人和其他组织的合法权益。如果确认 违法后，公民、法人和其他组织人身权、财产权受到损害的，违法行政 机关还应予以赔偿。

第一百六十六条行政机关的具体行政行为违反法定程序，侵 犯公民、法人或者其他组织合法权益的，公民、法人或者其他组织可 以依法申请行政复议或者依法提起行政诉讼。

【释义】本条是关于救济途经的规定。

为了保障公民、法人和其他组织合法权益，维护公民、法人和其 他组织的救济权利得到实现，强化对行政程序行为的监督，《程序规 定》要求，行政机关的具体行政行为违反法定程序，侵犯公民、法人 和其他组织合法权益的，公民、法人和其他组织可依法申请行政复议 或者依法提起行政诉讼。该条含义如下：

一、 本条规定的行政复议和行政诉讼属于公民、法人和其他组织 法定救济途径

根据《行政复议法》第二十八条第（三）项规定，对于违反法定程 序的具体行政行为，行政复议机关有权作出撤销等决定，由此可见， 违反法定程序的具体行政行为，属于行政复议的受案范围。根据 《行政诉讼法》第五十四条规定，违反法定程序的具体行政行为，人 民法院可作出撤销或部分撤销的判决。由此可见，违反法定程序的 具体行政行为，属于行政诉讼的受案范围。

二、 行政复议和行政诉讼是对行政机关的监督方式

行政复议是行政机关上下级之间的一种层级监督方式，而行政 诉讼是法院监督行政机关具体行政行为的一种司法监督方式。二者 都是为了加强对行政权力的监督，防止行政腐败，规范行政行为。至 于公民、法人和其他组织具体如何进行行政复议和行政诉讼，来维护 其合法权益，分别依照《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定。

第九章责任追究

【内容提要】本章所规定的责任追究是法律责任的另一种表 达方式，是指有关行政机关及其工作人员实施了违反行政程序规定 的行为，由有权机关追究该违法行为机关及其工作人员，并责令其承 担相应责任，其皆在惩戒行政程序违法行为人，保护公民、法人和其 他组织的合法权益，保证《程序规定》的正确实施。本章主要对责任 追究的原则、追究范围、追究形式、追究对象、追究机关等进行了 规定。

第一百六十七条实行行政问责制度，对行政机关及其工作人 员的行政违法行为进行责任追究。

行政问责应当坚持实事求是、错责相当、教育与惩戒相结合的 原则。

【释义】本条是关于行政问责制度的规定。

一、 行政问责的涵义

法律意义上的问责就是追究法律责任。所谓行政问责制，是指 对于因故意或者过失，实施了行政违法行为，以致影响行政管理秩序 和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益， 给行政机关造成不良影响和后果的行为，由相关机关对实施违法行 为的行政机关及其负有领导责任的人员以及其他直接责任人员进行 内部监督和责任追究的制度。

二、 立法背景

为了确保行政机关公务员真正做到“权为民所用，情为民所系, 利为民所谋”，党的十七大提出推行行政问责和绩效管理制度，2008 年选择部分省市和国务院部门开展试点，加快实行以行政首长为重 点的行政问责和绩效管理制度;还要求合理分清部门之间的职责权 限，在此基础上落实工作责任和考核要求，要把行政不作为、乱作为 和严重损害群众利益等行为作为问责重点，对给国家利益、公共利益 和公民合法权益造成严重损害的，要依法追究责任。为贯彻落实党 的十七大精神要求，进一步完善十七大要求的行政问责制度，《程序 规定》确立了追究行政机关的行政首长与相关工作人员行政违法责 任相结合的多维行政问责体系。

三、行政问责基本原则

参考《行政机关公务员处分条例》和《党员纪律处分条例》关于 行政处分和纪律处分原则的规定，本条对行政问责，规定了以下基本 原则：

（一） 实事求是。所谓实事求是，就是对行政机关及其工作人员 进行行政问责，应当以事实为依据，以法律、法规、规章为准绳，准确 地认定违法行为性质，全方位地收集证据，对行政机关及其工作人员 进行行政问责应当事实清楚、证据确凿、定性准确。

（二） 错责相当。所谓错责相当，就是对行政机关及其工作人员 进行行政问责，应当与其行政违法行为的性质、情节、危害程度相适 应。性质恶劣、情节严重、危害性大的违法行为，应当适用重处分和 处理;反之，则应当适用轻处分和处理，不能轻重倒置。

（三） 教育与惩戒相结合。所谓教育与惩戒相结合，就是指对行 政违法机关及其工作人员进行问责时,不仅要严肃查处行政违法行 为,依法给予必要的惩处，还要立足于教育，着眼于提髙行政机关及 其公务员的思想和政治素质，寓教于惩，以惩施教，把惩处和教育、治 标和治本有机地结合起来。这一原则有两方面的含义:一是对违法 行为人必须严肃处理。该处分的必须处分，不能姑息宽容。二是要 将教育贯彻责任追究工作的始终，使惩处立足于教育、挽救和防范。

对行政机关及其工作人员进行行政问责，要坚持惩前毖后、治病救人 的原则。总之，处理违法的行政机关和公务员，应当实行惩戒与教育 相结合，做到宽严相济。

以上三个原则反映行政问责的基本价值取向，是责任追究应当 恪守的基本准则。

第一百六+八条行政机关在实施行政决策、行政执法和其他 行政行为过程中，因工作人员故意或者重大过失，导致行政行为违法 且产生危害后果，有下列情形之一的，对行政机关及其工作人员应当 追究责任：

（一） 不履行或者拖延履行法定职责的；

（二） 超越或者滥用职权的；

（三｝不具有法定行政主体资格实施行政行为的；

（四｝重大行政决策未经调查研究、专家论证、公众参与、合法性 审查、集体研究的；

（五） 违反程序制定和发布规范性文件的；

（六） 行政执法行为违法,被确认无效、撤销、确认违法的；

（七｝违法制定裁量权基准或者不遵守裁量权基准的；

（八） 订立行政合同违反法定程序的；

（九） 采取或者变相采取强制措施以及其他方式迫使当事人接 受行政指导的；

（十）违反法定程序实施行政裁决的；

（十一）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、 报送、公布虚假信息的；

（十二）不依法举行听证会，或者采取欺骗、贿赂、胁迫等不正当 手段,操纵听证会结果的；

（十三）因违法实施行政行为导致行政赔偿的；

（十四）其他行政违法行为。

【释义】本条是关于责任追究范围的规定。

一、 追究责任的构成要件

对于哪些行为需要追究行政机关及其工作人员的责任，本条采 用总括式和列举式相结合的方式进行规定。总的说来，责任追究的 范围为:在实施行政决策、行政执法和其他行政行为过程中，因工作 人员故意或者重大过失，导致行政行为违法且产生危害后果。k实 际上指出了责任追究的构成要件:一是行为违法。如果行为人没有 违法，就不能追究法律责任。违法行为可以表现为作为，也可以表现 为不作为。具体说来，表现为列举的十四类行政违法行为。二是行 为具有危害性而且可能或已经产生的危害结果是由行为人的违法行 为引起的。危害结果的大小与承担法律责任的大小密切相关。一般 说来，危害结果越大，承担法律责任的程度越重。三是行为人有过 错，即行为人在实施违法行为时具有一种故意或者重大过失的心理 状态。所谓故意，就是明知自己的行为违法,且会造成危害后果，但 仍然实施该行为的主观状态；所谓重大过失，是指已经预知实施该行 为将会造成危害后果，但由于没有尽到普通人应尽义务，导致危害后 果发生的主观状态。只有同时符合以上三个条件，才能对行为人追 究责任;否则，缺乏任何一个条件，都不能追究行为的责任。

二、 违法行政行为的种类

为了进一步明确责任追究范围，本条具体列举了四类十四种行 政违法行为：

第一，行政决策违法行为。即本条第四项重大行政决策未经调 查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究的违法行为和第 五项违反程序制定和发布规范性文件的行为。根据本规定第三章的 要求，重大行政决策应当经调查研究、专家论证、公众参与、集体研究 等程序，缺乏上述环节，未依法经过调查研究、专家论证、公众参与、 合法性审查、集体研究的决策程序的行为，属于违法决策行为,造成 危害后果的，应当追究相关人员责任。制定和发布规范性文件需要 经过合法性审查、集体审议等程序，并且规定建立登记制度、自动失 效制度以及网上检索系统。违反程序制定和发布规范性文件，造成 后果的,应该追究相关人员的责任。

第二，行政执法违法行为。即本条第一项不履行或者拖延履行 法定职责的行为，第二项超越或者滥用职权，第三项不具有法定行政 主体资格实施行政行为，第六项行政执法行为违法，被确认无效、撤 销、确认违法以及第七项违法制定裁量权基准或者不遵守裁量权基 准。不作为、缓作为以及越权、滥用职权违法行为、不具有执法主体 资格而去实施的行政行为等乱作为，严重危及国家、集体和其他人的 利益，应当对违法行为人追究责任。被有关机关确认无效、违法、撤 销的违法执法行为,造成后果的，应当追究行为人责任。违反裁量权 基准规定，是不合理行政行为和违法依法行政行为，也属于追究责任 范围。

第三，特别行为违法的情形。即本条第八项订立行政合同违反 法定程序、第九项采取或者变相采取强制措施以及其他方式迫使当 事人接受行政指导、第十项违反法定程序实施行政裁决等。根据本 《程序规定》，订立合同、行政指导、行政裁决等都有特别程序和相应 规定，违反这些规定,都应当追究行为人责任。

第四，违反共同规范的行为。公开、公众参与是《程序规定》确 立的基本原则，违反行政信息公开、行政听证有关规定违法行为均应 当受到责任追究，即第十一项迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的 信息，或者通报、报送、公布虚假信息;第十二项不依法举行听证会， 或者采取欺骗、贿赂、胁迫等不正当手段，操纵听证会结果。违法行 为侵害公民法人和其他组织的合法权益的，依法不履行赔偿义务的， 即第十三项因违法实施行政行为导致行政赔偿的，应当追究相关行 为人的责任。为了不让任何一个应当受责任追究的行政违法行为 “逍遥法外”，本条还对此作了弹性规定，即第十四项。

第一百六十九条责任追究形式包括行政处理和行政处分。

对行政机关的行政处理分为：责令限期整改、公开道歉、通报批 评、取消评比先进的资格等。

对行政机关工作人员的行政处理分为:告诫、道歉、通报批评、离 岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等。

行政处分分为瞀告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

行政处分和行政处理可以视情况合并适用。

【释义】本条是关于责任追究形式的规定。

责任追究形式就是解决对行政机关及其工作人员追究什么样的 责任的问题，根据本条规定，责任追究形式包括行政处分和行政 处理。

一、行政处分

行政处分是行政机关对行政机关工作人员违法失职行为的惩戒 措施。它与行政处罚是两个不同的概念。行政处罚是行政机关对违 反行政法律规定的相对人采取的一种法律措施，是一种外部行政行 为;行政处分是行政机关内部对其人员采取的一种措施，是一种内部 行政行为。2007年6月1日起施行的《行政机关公务员行政处分条 例》是目前行政处分的最 高法律依据。

（一） 关于处分设定权限。根据《行政机关公务员行政处分条 例》规定，只有法律、法规、规章和国务院决定有权设定行政机关公 务员处分事项。《程序规定》是政府规章，有权设定处分。

（二） 关于处分种类。《程序规定》规定了六种行政机关公务员 处分种类:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，分别适用于不同的 违法违纪行为。这是《公务员法》和《行政机关公务员处分条例》确 定的。警告，是一种警戒性的纪律制裁方式，也是最轻微的一种制裁 方式。其内容是:行政机关公务员的行为已经构成违法违纪，应当予 以及时改正，如仍进行或不停止此种违法违纪行为,将给予更为严厉 的处理。记过、记大过，是对违法违纪行为的过错予以记载，也是警 戒性的纪律制裁方式。降级，是一种降低行政机关公务员级别的纪 律制裁方式。撤职，是一种撤销行政机关公务员所担任的职务的纪 律制裁方式，被撤职者如果没有同时受到辞退、调离等行政处理的， 仍是行政机关公务员。开除，是解除被处分人与行政机关人事关系 的纪律制裁方式，也是最严厉的制裁方式，被开除后，被处分人就不 再具有行政机关公务员的身份。

二、行政处理

（一） 行政处理的含义。本条所称行政处理，是上级行政机关对 有违法或者不当行政行为的下级行政机关，根据造成后果的严重程 度或者影响的恶劣程度等具体情况，给予的惩戒措施;对有关行政执 法人员，可以根据年度考核情况，以及过错形式、危害大小、情节轻重 等情况，给予的惩戒措施。2005年《国务院办公厅关于推行行政执 法责任制的若干意见》（国办发[2005 ] 37号）提出行政处理的概念， 并要求通过行政处理落实行政执法责任，推行行政执法责任制。

（二） 行政处理的方式。根据国办发[2005 ]37号文件，行政处 理方式因处理对象而不同。对于行政机关，可以采取责令限期整改、 通报批评、取消评比先进的资格等行政处理方式;对于行政机关工作 人员，可以采取通报批评、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等 行政处理方式。此外，为了更好地在实践中适用国办发[2005]37号 文件所确定的行政处理方式，该文件还进一步规定了几种处理方式 的适用。对于行政机关的行政执法行为在行政复议和行政诉讼中被 认定违法和变更、撤销等比例较高的，对外部评议中群众满意程度较 低或者对推行行政执法责任制消极应付、弄虚作假的，可以责令行政 执法部门限期整改;情节严重的，可以给予通报批评或者取消评比先 进的资格。

2007年,几乎全中国人都关注的“山西黑砖窑事件”创新了行政 处理方式。山西省长于幼军向全社会作出公开道歉检讨，体现出被 追究的相关部门和领导将"公开道歉”逐渐取代了"遮掩封堵”，“拒 不认错”也替换为“严肃整改”的决心、即知即改的速度和态度，群众 逐渐认可这样的责任追究形式。因此，与国办发[2005]37号文件相 比，本条增加了公开道歉、告诫、道歉三种的责任追究形式，从增加行 政机关的道义责任,维护公民、法人和其他组织的知情权和监督权的 层面，有效制止行政违法行为。

三、行政处分和行政处理的适用方法

根据本条第五款的规定,行政处分和行政处理不是相互排斥的， 二者可以视情况合并适用。当行政行为违法时,依法采用行政处理 方式追究行政机关责任外,还可以根据情况对行政机关及其工作人 员采用行政处理或行政处分的方式来追究责任。

第一百七十条责任承担主体包括行政机关及其工作人员。

行政机关工作人员包括直接责任人员和直接主管人员。直接责 任人员是指行政行为的具体承办人;直接主管人员是指行政行为的 审核人和批准人。

前款所称审核人，包括行政机关内设机构负责人、行政机关分管 负责人，以及按规定行使审核职权的其他审核人;批准人，包括签发 行政决定的行政机关负责人，以及按规定或者经授权行使批准职权 的其他批准人。

【释义】本条是关于责任追究对象的规定。

责任追究的对象就是解决追究谁的责任的问题，一般说来,违昧

行为由谁作出，就由谁来承担责任。由于行政行为是公务行为，是一 个行政机关基于其公权力，以行政机关的名义作出的行为，因此，如 果一个行政机关作出的行政行为违法且产生了危害后果的话，那么 该行政机关就应该被追究责任，成为责任追究的对象。如果该行政 行为是其机关内某个工作人员实施引起行为违法的话，那么该工作 人员也应该被追究责任。但是由于行政行为的作出往往需要经过多 个环节，多个工作人员，就容易产生相互推诿、权责脱钩的现象。为 了实现权责一致，科学配置权责，防止相互推倭、相互扯皮，《程序规 定》规定了各环节工作人员即具体承办人、审核人和批准人的责任。

本条首先将行政机关工作人员分成直接责任人员和直接主管人 员。其中,直接责任人员为行政行为的具体承办人员，直接主管人员 为行为的审核人和批准人。其次,本条进一步细化直接责任人员和 直接主管人员，将行为的具体承办人、审核人以及批准人，纳人责任 追究的对象范围。本条还规定了这三类人员的具体含义:所谓承办 人是指具体办理案件、提出初步意见的工作人员；审核人，是指负责 审核承办人提出的初步审查意见的行政机关内设机构负责人、行政 机关分管负责人,以及按规定行使审核职权的工作人员;批准人，包 括签发行政决定的行政机关负责人，以及按规定或者经授权行使批 准职权的其他批准人。这样的划分的理由是在行政机关内部，一项 行政执法决定的作出一般需要经过承办、审核和批准环节。任何一 个环节出现违法或者渎职等情形，都会导致行政行为违法，造成后果 的,就应当追究该环节行为人的责任。

第一百七+—条责任追究机关按照下列权限进行责任追究：

（-）对行政机关给予行政处理的，由本级人民政府或者其上级 行政机关决定；

（二） 对行政机关工作人员给予吿诫、道歉、通报批评、离岗培 训、调离岗位处理的，由本行政机关决定或者由任免机关决定；

（三） 取消行政机关工作人员执法资格的，由发证机关决定；

（四） 对行政机关工作人员依法依纪应当采取组织处理措施的， 按照管理权限和规定程序办理；

（五｝对行政机关工作人员给予行政处分的，由任免机关或者监 察机关决定，按照管理权限和规定程序办理。

【释义】本条是关于责任追究机关的规定。

_、责任追究机关

责任追究机关就是解决由谁来追究行政程序违法行为人的责任 的问题，是责任追究体系不可缺少的一部分。由谁来追究责任涉及 不同机关的权限，本条规定应该遵循一定的原则来确定责任追究 机关。

二、确定责任追究机关的原则

（一） 行政隶属关系。当政府工作部门、下级行政机关在行政决 策、行政执法行为以及特别行为过程中实施违法行为，造成后果的， 本级政府以及上级行政机关基于行政隶属关系，可以决定对政府工 作部门、下级行政机关追究责任。

（二） 相关职能部门的职责。当政府工作部门、下级行政机关的工 作人员在行政决策、行政执法行为以及特别行为过程中实施违法行 为，造成后果的，以下几种机关有职权进行责任追究:第一，根据《宪 法》和《公务员法》等规定，本行政机关基于职责，有权决定本机关工作 人员采取处理措施;第二，根据《公务员法》和《行政机关公务员处分条 例》等规定，任免机关有权决定对其选任的行政机关公务员采取处理 措施;第三，根据《湖南省行政执法证和行政执法监督证管理办法》规 定,各级政府法制部门有权吊销行政执法人员的行政执法资格证;第 四，根据《行政监察法》和《行政机关公务员处分条例》等规定，行政监 察机关和人事任免机关有权依职权决定对行政机关公务员的处分 方式。

（三） 公务员管理权限。根据2005年《国务院办公厅关于推行 行政执法责任制的若干意见》（国办发[2005] 37号），对实施违法或 者不当的行政执法行为，依法依纪应采取组织处理措施的行政机关 工作人员，按照管理权限和规定程序办理。所谓组织处理措施，即公 务员选拔任用工作中的组织处理，是指党委（党组）及其组织（人事） 部门按照干部管理权限，对违反《干部任用条例》、《组织人事干部行 为若干准则》等有关规定，尚构不成纪律处分的主要责任人以及其 他直接责任人，采取的处理措施和教育手段。组织处理主要有批评 教育、通报批评、调离、降职、责令辞职、免职等形式。

第一百七十二条行政机关违反法定程序实施行政行为，侵犯 公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的,依法承担行政赔偿 责任。

行政机关履行赔偿义务后，应当责令有故意或者重大过失的行 政机关工作人员、受委托的组织或者个人，承担部分或者全部赔偿 费用。

【释义】本条是关于行政赔偿和行政追偿制度的规定。

_、行政赔偿

本条规定的行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使 职权侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成的损害，由行政机关依 法先行给予受害的公民、法人或者其他组织赔偿，之后再向有故意或 者重大过失的工作人员追偿的一种责任追究形式。为了确保公民、 法人和其他组织受损的合法权益得到救济和保障，根据我国的《行 政诉讼法》和《国家赔偿法》，本条规定了行政赔偿制度。

行政赔偿是行政机关承担责任的一种法定的重要方式。为了准 确追究行政机关责任，对行政赔偿的构成要件进行分析十分必要。 一般来讲，行政赔偿的构成要件主要有：

（一） 主体要件。实施行政侵权行为的人，必须是在行使行政职 权的过程中，侵犯了公民、法人或其他组织合法权益的行政机关及行 政执法人员。具体包括：

1. 行政机关、法律法规授权的组织及其行政执法人员；

2. 受行政机关委托执行行政职务的管理机构及其人员。

（二） 行为要件。行政侵权行为是行政赔偿责任最根本的前提 要件。行政侵权行为必须同时具备以下两个条件：

1. 必须是履行行政职务的行为，既包括行政主体本身直接做出

的职务行为，也包括行政工作人员或者受委托组织所做出的履行职 务的行为；

1. 必须是在法定的职责范围内行使职权，违法侵犯了公民、法 人或者其他组织的合法权益,造成损害的行为。

（三） 损害事实。损害的发生是行政赔偿责任产生的基础条件。 损害包括人身损害与财产损害。

1-必须是已经发生的、确实存在的损害，对于某种将来可能发 生也可能未发生的不确定状态的损害，不能请求行政赔偿；

2.损害必须是直接损害，不包括间接损害。

（四） 因果关系。只有当行政机关及其执法人员违法行使行政 职权的行为与行政相对人的损害事实之间存在因果关系，行政机关 才承担赔偿责任。但有下列情形之一的，行政机关不承担赔偿责任：

1. 行政机关工作人员与行使行政职权无关的个人行为；

2. 因公民、法人或其他组织自己的行为致使损害发生的。

二、行政追偿

为了加强对违法行为人的责任追究，本条还规定了行政追偿制 度。所谓行政追偿就是指行政赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令 有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部 分或者全部赔偿费用的法律制度。

赔偿义务机关行使追偿权,应具备下列条件：

（一） 行政赔偿义务机关已经履行了赔偿义务。这是行使行政 追偿权的行为要件。行政机关向其机关工作人员追偿的前提，必须 先行对行政相对人予以赔偿，不能因为工作人员原因而拒绝或者拖 延对行政相对人进行赔偿。

（二） 行政机关工作人员具有故意或者重大过失，这是行使行政 追偿权的主观要件。所谓故意，是指行政机关工作人员明知其行政 行为会造成行政相对人损害仍要实施相关行为的主观状态。所谓重 大过失，是指行政机关工作人员违反普通人的注意义务，即如果行为 人怠于注意，实施违法行政行为就存在重大过失。之所以对这两种 主观状态的行为人行使追偿是因为行政机关工作人员的主观恶性程 度极高，影响极坏，不对其追究责任难以达到惩罚的效果。而对于行 政机关工作人员的一般过失，不应当追究其责任。

第一百七+三条行政机关工作人员违反法定程序，滥用职权、 玩忽职守、徇私舞弊，严重侵害公民、法人或者其他组织的合法权益， 涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

【释义】本条是关于涉嫌犯罪移送司法机关的规定。

为了告诫行政机关工作人员，强化责任追究机制，保障改革开放 和社会市场经济建设，建设社会主义民主政治和社会主义精神文明， 维护国家机关的廉洁和正常运转，本条规定对涉嫌犯罪的行政违法行 为，移送司法机关追究刑事责任，主要含义如下：

_、适用范围

根据本条规定，对符合以下要件的行政违法行为需要移送司法 机关追究刑事责任：

（一） 主体要件。行政机关工作人员是刑事责任追究的对象，也 是本条规定涉嫌犯罪的主体要件。只有行政机关的工作人员涉嫌犯 罪，才能根据本条规定移送司法机关追究刑事责任。其他机关、团体 和个人涉嫌犯罪，不能对其追究刑事责任。

（二） 客观要件。其内容包括:一是行为程序违法，即行政机关 工作人员在决策、规范性文件、行政执法以及做出特别行政行为时， 违反法律法规规章和《程序规定》的规定程序;二是具体表现为滥用 职权、琢忽职守、徇私舞弊三种形式。

所谓滥用职权，是指行政机关工作人员故意逾越职权或者不履 行职责的行为。现实中，通常表现为以下几种情况:一是超越职权， 擅自决定或处理没有具体决定、处理权限的事项;二是玩弄职权，随 心所欲地对事项作出决定或者处理;三是故意不履行应当履行的职 责，或者说任意放弃职责；四是以权谋私、假公济私，不正确地履行 职责。

所谓玩忽职守，是指行政机关工作人员不尽职责与义务或者疏 忽大意，不正确履行职责与义务。玩忽职守的本质，是行政机关工作 人员不尽职责和义务或者不正确履行职责和义务，经常表现为违反 工作纪律和规章制度，擅离职守，具体表现为:一是不以职守为己任， 思想上不重视，态度上不严肃;二是擅离职守，不坚守岗位，逃避职责 义务;三是不认真执行职责权限或者不认真履行职责义务;四是不完 全执行职责权限或者不完全履行职责义务等。

所谓徇私舞弊，是指行政机关工作人员利用职务便利，通过伪造 相关材料、放纵违法行为、篡改结果等方式,违法牟取私利的行为，其 本质在于利用职务便利，牟取私利。

（三） 触犯刑法要件。刑法是规定犯罪、刑事责任和刑罚的法 律。1997年《刑法》第八章、第九章规定了职务犯罪，把滥用职权、玩 忽职守以及徇私舞弊行为纳人了职务犯罪范围。行政机关工作人员 在做出程序行为时，滥用职权、玩忽职守以及徇私舞弊，严重侵害公 民、法人或者其他组织的合法权益的，属于触犯了刑法的涉嫌犯罪行 为，必须苛以刑罚处理，而不能以罚代刑。

（四） 后果要件。行政机关工作人员的程序违法行为严重侵害 公民、法人或者其他组织的合法权益，致使公共财产、国家和人民利 益造成重大损失的结果。这是对行政机关工作人员追究刑事责任的 后果要件。只有根据《刑法》以及相关司法解释的规定，认定为涉嫌 造成重大损失的行为才能被移送司法机关追究刑事责任。而对于一 般工作上的错误，未造成损害后果或者造成损害后果不够严重的，应 由行政主管部门处理。

（五） 因果关系。职务违法行为与造成的重大损失结果之间，必 须具有刑法上的因果关系，即职务违法行为与造成的严重危害结果 之间有必然因果联系。虽然造成了严重后果，但是非行政机关工作 人员行为所致，不存在必然联系的，不应当追究行政机关工作人员的 刑事责任。

二、建立案件移送制度

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310 号）是本条规定的依据，宗旨是为了在执法机关、公安机关、检察机 关以及审判机关之间建立良好的衔接协作关系，共同处理违法犯罪 行为。

行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现贪污贿赂、国家 工作人员渎职或者国家机关工作人员利用职权侵犯公民人身权利和 民主权利等违法行为，涉嫌构成犯罪的,应当比照本规定及时将案件 移送司法机关。因此,在追究行政责任时，发现行政机关工作人员违 反法定程序，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，严重侵害公民、法人或 者其他组织的合法权益，涉嫌犯罪的，应当移送司法机关依法处理。 这里需要注意的是：

（一） 涉嫌的含义。所谓涉嫌犯罪，是指追究责任的机关卒查处 行政违法案件过程中，根据所掌握的违法事实、证据以及刑法的有关 规定，初步认定行政程序违法行为涉嫌犯罪。对涉嫌犯罪的，追究机 关应当进行移送，至于是否属于犯罪，则要由司法机关来最后判决。

（二） 应当移送的含义。本条规定的移送，为必须移送，对于应 当移送而不移送司法机关，造成犯罪嫌疑人逃脱刑事制裁的，应当根 据刑法有关规定，追究有关人员的行政责任、纪律责任，甚至刑事 责任。

（三） 处理好刑事惩罚与行政处分之间的关系。根据先刑事、后 行政的原则,责任追究机关一般应当在法院判决后再进行责任追究， 这样能保证司法判决和行政处分决定的一致D但是，处分决定机关 对违法违纪事实清楚、证据确凿的，也可以先行给予行政处分。

第十章附 则

【内容提要】本章是对《程序规定》的期间、送达、适用以及施 行曰期作的一个统一规定。

第一百七十四条期间包括法定期间和行政机关规定的期间。

期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期 间内。

【释义】本条是对行政程序期间的规定。

本条基本上就是借鉴了《民事诉讼法》第七十五条的规定，因为 期间的概念主要是在民事诉讼法中使用,到后来才逐渐扩大其适用 范围。期间，一般是指以某一时间起至另一时间止的时限。期间以 时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满 的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。 行政诉讼的期间是指人民法院、诉讼当事人及其他诉讼参与人进行 诉讼行为的期限和日期。

本规定的期间包括法定期间和行政机关规定的期间。本条中法 定期间的“法”是指法律、法规、规章。行政机关应当在法律、法规、 规章规定的期间内行使行政职权，履行行政职责，公民、法人或者其 他组织也应当在法律、法规、规章规定的期间内参与行政程序，行使 程序权利，履行程序义务。行政机关规定的期间是指在办理某个具 体的行政事项时，行政机关根据实际情况的需要规定的行政机关以 及当事人和其他参与人参与行政程序应当遵守的期限。当然行政机 关不能动辄随便地确定一个期间，而是应当在法定期间的基础上，本着限度地保护公民、法人或者其他组织合法利益的原则，对行政 机关自己要遵守的期间可以在法定期间内缩短，对公民、法人或者其 他组织要遵守的期间则可以在法定期间的基础上适当延长。总之， 行政机关在规定期间时应当遵循便民原则和行政效率原则，在限度地方便人民群众和提髙行政效能两者之间达到一个平衡 点，做到既为实现公共利益所绝对必要，又能限度地保护相对人 的合法权益。

第一百七+五条当事人因不可抗拒的事由或者其他正当理由 耽误期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请顺延期限，是否准 许，由行政机关决定。

【释义】本条是关于期限顺延的有关规定。

当事人应当按照法定期间和行政机关规定的期间参与行政程序， 行使行政程序权利，履行行政程序义务。如果当事人因为不可抗拒的 事由或者其他正当理由耽误了期限，比如因地震、洪灾等自然灾害的 发生或者家人、自己突然患上重大疾病等紧急情况而耽误了参与行政 程序的时间，《程序规定》提供了一个补救措施，即在障碍消除后的10 日内，可以向行政机关提出申请顺延期限，是否准许，则由行政机关经 过审查后认为确属以上两种情形之一的才可以顺延，即是杏准许的决 定权在行政机关手里。

第一百七十六条行政机关应当按照下列顺序选择送达方式送 达行政文书：

（一） 直接送达；

（二） 留置送达；

（三） 委托送达与邮寄送达；

（四） 公告送达。

送达的具体操作程序参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关 规定执行。

【释义】、本条是关于行政机关送达行政文书时送达方式的 规定。

送达是法院依法定方式将诉讼文书或者法律文书送交当事人和 诉讼参与人的行为。送达期间的计算从送达之日开始。本条基本上 借鉴了《民事诉讼法》第七十七条至第八十四条关于送达的规定。 因为民事诉讼法律制度中的送达制度已经比较成熟，可以充分地借 鉴到行政程序中行政文书的送达里来，所以行政文书送达的具体操 作程序参照《民事诉讼法》有关规定执行。同时，本条规定行政机关 在送达行政文书时有一个顺序的要求，即首先采用直接送达,当直接 送达不能达到目的时采用留置送达，依此类推，只有当采用前一种送 达方式不能送达时才采用后一种送达方式。

直接送达是指送达行政文书，应当直接送交受送达人。受送达 人是公民的，如本人不在，交他的同住成年家属签收;受送达人是法 人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责 人或者该法人、组织负责收件的人签收;受送达人有代理人的，可以 送交其代理人签收;受送达人已向行政机关指定代收人的，送交代收 人签收。受送达人的同住成年家属，法人或者其他组织的负责收件 的人，代理人或者代收人在送达回证上签收的日期为送达日期。

留置送达是指受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收行政文 书的，送达人应当邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明 情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或 者盖章，把行政文书留在受送达人的住所，即视为送达。

委托送达是指直接送达行政文书有困难的，可以委托其他行政 机关代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日 期为送达日期。受送达人是军人的，通过其所在部队团以上单位的 政治机关转交。受送达人是被监禁的，通过其所在监所或者劳动改 造单位转交。受送达人是被劳动教养的，通过其所在劳动教养单位 转交。代为转交的机关、单位收到行政文书后，必须立即交受送达人 签收，以在送达回证上的签收日期，为送达日期。，

公告送达是指受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式 无法送达的，公吿送达。自发出公告之日起，经过60日，即视为送 达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。

法定行政文书是一个含义比较宽泛的概念，主要包括命令、决 定、公告、请示、批复以及行政执法文书等。命令是指国家行政机关 或领导人发布重要行政法规和规章,采取重大强制性行政措施，任 免、奖惩有关人员，撤销下级机关不适当的决定等使用的公文。决定 是指各机关、单位对特定事项或问题作出的决议或规定。公告是指 党和国家向国内外公布重大事件,或者机关、团体、单位有公务事项 要告知社会及群体时使用的一种公文。从《程序规定》的体例结构 来看，《程序规定》中的行政文书包括行政执法程序中使用的各种行 政文书以及行政决策程序和特别行为程序中使用的部分行政文书。 行政决策程序和特别行为程序中只有涉及单独的、特定的公民、法人 或者其他组织的行政文书才适用送达的有关规定，其他的涉及普通 公众的行政文书如公布重大行政决策方案草案的公告、将公众意见 采纳情况向社会公布等则遵循政府信息公开方面的有关规定执行， 因为其不是涉及单独的、特定的公民、法人或者其他组织的行政文 书，而是以公告形式向社会公众公开政府信息，并不属于公告送达， 因此不适用行政文书送达的规定。

第一百七十七条本规定公布前省人民政府发布的规章与本规 定不一致的，适用本规定。 *

各级人民政府及其工作部门可以根据本规定对行政程序作具体 或者补充规定。

【释义】本条是关于有关规章与本规定不一致时如何适用以 及补充规定的说明。

考虑到湖南省人民政府在本规定公布前已经制定了关于某地方 或者某行政机关行使行政职权、履行行政职责过程中的一些分散性 的程序规定。对于在本规定公布前省人民政府发布的规章不同于本 规定的，其中会有一些存在着冲突或者不一致的情况，应当适用本规 定。因为，本规定是对行政机关的行政权力运行规则制定的一个系 统而全面的规定。

现代社会行政权大行其道，几乎无所不在，无所不能，渗透到了 公民生活“从摇篮到坟墓”的方方面面。行政法的调整范围非常广 泛，行政权力的作用方式也越来越多，越来越复杂，再加之中国国情 复杂，地域差异大,作为一个省级政府的规章不可能对整个行政权力 的运行规则作出事无巨细的规定，而且行政裁量已经成为现代行政 的典型特征，“行政被裁量的术语统治着”。事实证明，制定一部宏 大的、面面俱到的行政程序法典是一个极不现实的选择，所以我们在 制定《程序规定》的过程中时时注意把握好这个问题，对一些新兴的 行政权力作用方式如行政指导、行政合同等，只对当下实践中涌现出 来的一些比较重要的问题进行了规范。一方面是从正面给予肯定、 鼓励和引导，另一方面是留待实践中出现新的情况和问题后再加以 进一步的完善，这就给予了地方各级人民政府及其工作部门一些空 间和余地，允许其结合实际情况，根据本规定的精神和原则对某些行 政程序作进一步具体或者补充的规定。

第一百七十八条本规定自2008年10月1日起施行。

【释义】本条是关于本规章施行时间的规定。

一般来说，规章的施行时间也就是生效时间。《规章制定程序

条例》第三十二条规定：“规章应当自公布之日起30日后施行;但 是,涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施 行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。”本规章不属于后面 一种情况，因此本规章的施行确定为2008年10月1日。2008年4 月17日，湖南省省长周强签署第222号政府令，正式颁布《湖南省行 政程序规定》，考虑到本规章是我国第一部由地方制定的系统的行 政程序规定，其出台对各级行政机关工作人员的执政观念和老百姓 的生活将产生重大而深远的影响，因此做好贯彻实施前的宣传、培训 等准备工作显得尤为童要,结合我省的实际情况，有必要设定一个相 对较长的时间，因此本规定自2008年10月1日起施行。

规章明确规定的生效时间一般会涉及有无溯及力的问题。所谓 法的溯及力，即法溯及既往的效力，是指新规章施行以后，对其生效 以前的事件和行为是否适用的问题。一般来说，法不溯及既往已经 成为世界各国立法所遵循的一项法治原则，本规章也采取了这一 原则。

第二部分附 录

湖南省行政程序规定

（2008年4月17日湖南省人民政府令第222号公布
自2008年10月1日起施行）

第一章总 则

第二章行政程序中的主体 第一节行政机关 第二节其他行使行政职权的组织 第三节当事人和其他参与人

第三章行政决策程序 第一节重大行政决策 第二节制定规范性文件

第四章行政执法程序 第一节一般规定 第二节程序启动 第三节调查和证据 第四节决定 第五节期限 第六节简易程序

第七节裁量权基准 第五章特别行为程序和应急程序

第一节行政合同 第二节行政指导 第三节行政裁决 第四节行政调解.

第五节行政应急

第六章行政听证 第一节一般规定 第二节行政决策听证会 第三节行政执法听证会

第七章行政公开

第八章行政监督

第九章责任追究

第十章附 则

第一章总 则

第一条为了规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效行使行政职 权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府，根 据宪法和有关法律法规，结合本省实际，制定本规定。

第二条本省行政机关，法律、法规授权的组织和依法受委托的组织行使 行政职权，应当遵守本规定。

法律、法规对行政程序另有规定的，从其规定。

第三条行政机关应当依照法律、法规、规章，在法定权限内，按照法定程 序实施行政行为。

第四条行政机关应当平等对待公民、法人或者其他组织，不得歧视。

行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适 当;行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。

第五条行政机关应当将行使行政职权的依据、过程和结果向公民、法人 或者其他组织公开,涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的 除外。

第六条公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理,提出行政管理 的意见和建议。

行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件， 采纳其合理意见和建议。

第七条行政机关行使行政职权，应当遵守法定时限，积极履行法定职责， 提髙办事效率，为公民、法人或者其他组织提供优质服务。

第八条非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已生效的 行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当 依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者其他组织遭受的财产损失依法 予以补偿。

第九条县级以上人民政府负责本规定在本行政区域内的实施工作。

县级以上人民政府法制部门和部门法制机构负责本规定实施的具体工作。

县级以上人民政府办公厅（室）、监察、人事、编制、财政等部门按照各自的 职责分工，做好本规定实施的相关工作。

第二章行政程序中的主体

第一节行政机关

第+条本规定所称行政机关是指各级人民政府及其工作部门和县级以 上人民政府的派出机关。

第十一条行政机关的职权和管辖依照法律、法规、规章规定。

行政机关应当按决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的原则， 设定权力结构和运行机制。

上级行政机关可以根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各 级人民政府组织法》和其他有关法律、法规、规章，具体确定与下级行政机关之 间的职权和管辖划分。

县级以上人民政府可以根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地 方各级人民政府组织法》和其他有关法律、法规、规章，具体规定所属工作部门 的任务和职责，确定所属工作部门之间的管辖划分。

第+二条法律、法规、规章对上下级行政机关之间的行政职责分工未作 明确规定的，上级行政机关应当按照有利于发挥行政效能、财权与事权相匹配、 权力与责任相一致、管理重心适当下移等原则确定。

下级行政机关能够自行决定和处理的行政事务，应当由下级行政机关自行

决定和处理。

第+三条法律、法规、规章对地域管辖未作明确规定的，按照下列原则 确定：

（一） 涉及公民身份事务的，由其住所地行政机关管辖;住所地与经常居住 地不一致的，由经常居住地行政机关管辖;住所地与经常居住地都不明的，由其 最后居住地行政机关管辖；

（二） 涉及法人或者其他组织主体资格事务的，由其主要营业地或者主要办 事机构所在地行政机关管辖；

（三） 涉及不动产的，由不动产所在地行政机关管辖；

（四） 不属于本款第（一）至第（三）项所列行政事务的，由行政事务发生地 的行政机关管辖。

第十四条行政机关之间发生职权和管辖权争议的，由争议各方协商解 決，协商不成的,按照下列规定处理：

（一） 涉及职权划分的，由有管辖权的编制管理部门提出协调意见,报本级 人民政府决定；

（二） 涉及执行法律、法规、规章发生争议的，由有管辖权的政府法制部门协 调处理;对需要政府作出决定的重大问题，由政府法制部门依法提出意见，报本 级人民政府决定。

第十五条各级人民政府之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理， 可以按照合法、平等、互利的原则开展跨行政区域的合作。

区域合作可以采取签订合作协议、建立行政首长联席会议制度、成立专项 工作小组、推进区域经济一体化等方式进行。

上级人民政府应当加强对下级人民政府之间区域合作的组织、指导、协调 和监督。

第十六条行政管理涉及多个政府工作部门的，可以建立由主要部门牵 头、其他相关部门参加的部门联席会议制度。

部门联席会议制度应当明确牵头部门、参加部门、工作职责、工作规则等 事项。

部门联席会议协商不成的事项，由牵头部门将有关部门的意见、理由和依 据列明并提出意见，报本级人民政府决定。

第+七条有下列情形之一的，行政机关应当请求相关行政机关协助：

（一）独自行使职权不能实现行政目的的；

（二〉不能自行调查执行公务需要的事实资料的；

（三） 执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握，自行收集 难以获得的；

（四） 其他必须请求行政协助的情形。

被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务，不得推倭或者拒绝协助。 不能提供行政协助的，应当以书面形式及时告知请求机关并说明理由。

因行政协助发生争议的，由请求机关与协助机关的共同上一级行政机关 决定。

实施行政协助的，由协助机关承担责任;根据行政协助做出的行政行为，由 请求机关承担责任。

第+八条行政机关工作人员执行公务时，有下列情形之一的，本人应当 申请回避;本人未申请回避的，行政机关应当指令回避，公民、法人或者其他组 织也可以提出回避申请：

（一） 涉及本人利害关系的；

（二） 涉及与本人有夫妻关系、.直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及 近姻亲关系的亲属有利害关系的；

（三） 其他可能影响公正执行公务的。

行政机关工作人员的回避由该行政机关主要负责人或者分管负责人决定。 行政机关主要负责人的回避由本级人民政府或者其上一级主管部门决定。

第二节其他行使行政职权的组织

第十九条其他行使行政职权的组织包括法律、法规授权的组织和依法受 委'托的组织。

法律、法规授权的组织在法定授权范围内以自己的名义行使行政职权，并 承担相应的法律责任。

依法受委托的组织在委托的范围内，以委托行政机关的名义行使行政职 权，由此所产生的后果由委托行政机关承担法律责任。

行政机关的内设机构和派出机构对外行使行政职权时，应当以其隶属的行 政机关的名义作出行政决定，由此所产生的后果由行政机关承担法律责任。法 律、法规另有规定的除外。

第二+条法律、法规、规章规定行政机关可以委托其他组织行使行政职 权的，受委托的组织应当具备履行相应职责的条件。

第二+—条委托行政机关与受委托的组织之间应当签订书面委托协议， 并报同级人民政府法制部门备案。委托协议应当载明委托事项、权限、期限、双

方权利和义务、法律责任等。

委托行政机关应当将受委托的组织和受委托的事项向社会公布。

第二十二条受委托的组织应当自行完成受委托的事项，不得将受委托事

项再委托给其他组织或者个人。

第三节当事人和其他参与人

第二+三条本规定所称当事人是指与行政行为有法*律上的利害关系，以 自己名义参与行政程序的公民、法人或者其他组织。

第二十四条与行政行为的结果有法律上的利害关系的公民、法人或者其 他组织，是利害关系人，行政机关应当通知其参与行政程序。

第二+五条限制行为能力人可以参与与他的年龄、智力相适应的行政程 序;其他行政程序由他的法定代理人代理，或者征得他的法定代理人的同意。

无行为能力人由他的法定代理人代为参与行政程序。

当事人、利害关系人可以委托1至2名代理人参与行政程序，法律、法规、 规章明确规定当事人、利害关系人必须亲自参与行政程序的，还应当亲自参加 行政程序。

第二+六条当事人、利害关系人人数众多，没有委托共同代理人的，应当 推选代表人参与行政程序。代表人代表全体当事人、利害关系人参与行政 程序。

代表人的选定、增减、更换，应当以书面形式告知行政机关。

第二+七条公众、专家、咨询机构等依照本规定参与行政程序。

第二十八条行政程序参与人在行政程序中，依法享有知情权、参与权、表 达权、监督权

第三章行政决策程序

第一节重大行政决策

第二十九条县级以上人民政府作出重大行政决策，适用本节规定。

县级以上人民政府工作部门和乡镇人民政府的重大行政决策程序参照本 节规定执行。

重要紧急情况必须由政府立即决策的，可以由政府行政首长或者分管副职 按职权临机决定，并及时在政府常务会议上通报或者向行政首长报告。

起草地方性法规草案和制定规章，适用《中华人民共和国立法法》、《规章 制定程序条例》和《湖南省人民政府制定地方性法规草案和规章办法》等有关 法律、法规、规章的规定，涉及重大行政决策事项的，还应当适用重大行政决策 程序。

第三+条行政决策必须坚持中国共产党的领导，实行依法决策、科学决 策和民主决策。

第三+—条本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府作出的 涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切 相关的下列行政决策事项：

（一） 制定经济和社会发展重大政策措施，编制国民经济和社会发展规划、 年度计划；

（二） 编制各类总体规划、重要的区域规划和专项规划；

（三） 编制财政预决算，重大财政资金安排；

（四） 重大政府投资项目；

（五） 重大国有资产处置；

（六） 资源开发利用、环境保护、劳动就业、社会保障、人口和计划生育、教 育、医疗卫生、食品药品、住宅建设、安全生产、交通管理等方面的重大措施；

（七） 重要的行政事业性收费以及政府定价的重要商品、服务价格的确定和 调整；

（八） 行政管理体制改革的重大措施；

（九） 其他需由政府决策的重大事项。

重大行政决策的具体事项和量化标准,由县级以上人民政府在前款规定的 范围内依法确定，并向社会公布。

第三+二条政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。

政府分管负责人、政府秘书长或者政府办公室主任协助行政首长决策。

政府工作部门、下级人民政府以及公民、法人或者其他组织认为重大事项 需要提请政府决策的，可以提出决策建议。

县级以上人民政府应当建立健全行政决策咨询机制，完善行政决策的智力 和信息支持系统。

决策承办单位依照法定职权确定或者由政府行政首长指定。

第三+三条政府行政首长提出的重大行政决策事项，由行政首长交承办 单位承办，启动决策程序。

政府分管负责人、政府工作部门和下一级人民政府提出的重大行政决策事 项的建议，由政府行政首长确定是否进人决策程序。

第三+四条决策承办单位对拟决策事项应当深人调查研究，全面、准确 掌握决策所需信息，结合实际拟定决策方案，并按照决策事项涉及的范围征求 有关方面意见,充分协商协调，形成决策方案草案。

对需要进行多方案比较研究或者争议较大的事项，应当拟定两个以上可供 选择的决策方案。

决策承办单位应当对重大行政决策方案草案进行合法性论证。

决策承办单位可以委托专家、专业服务机构或者其他有相应能力的组织完 成专业性工作。

决策承办单位可以对重大行政决策方案进行成本效益分析。

第三+五条除依法不得公开的事项外，决策承办单位应当向社会公布重 大行政决策方案草案，征求公众意见。公布的事项包括：

（一） 重大行政决策方案草案及其说明；

（二） 公众提交意见的途径、方式和起止时间；

（三） 联系部门和联系方式，包括通信地址、电话、传真和电子邮箱等。

决策承办单位公布重大行政决策方案草案征求公众意见的时间不得少于 20日。

第三+六条决策承办单位应当组织3名以上专家或者研究咨询机构对 重大行政决策方案草案进行必要性、可行性、科学性论证。

决策承办单位应当从与重大行政决策相关的专家中随机确定或者选定参 加论证的专家，保证参加论证的专家具有代表性和均衡性。

专家进行论证后，应当出具书面论证意见，由专家签名确认。专家对论证 意见的科学性负责。

决策承办单位应当对专家论证意见归类整理，对合理意见应当予以采纳; 未予采纳的，应当说明理由。专家论证意见及采纳情况应当向社会公布。

第三+七条重大行政决策方案草案公布后,决策承办单位应当根据重大 行政决策对公众影响的范围、程度等采用座谈会、协商会、开放式听取意见等方 式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。公众参与的范围、代表的选择应 当保障受影响公众的意见能够获得公平的表达。

决策承办单位应当将公众对重大行政决策的意见和建议进行归类整理，对 公众提出的合理意见应当采纳;未予采纳的，应当说明理由。公众意见及采纳 情况应向社会公布。

第三+八条重大行政决策有下列情形之一的，应当举行听证会：

（一）涉及公众重大利益的；

（二） 公众对决策方案有重大分歧的；

（三） 可能影响社会稳定的；

（四） 法律、法规、规章规定应当听证的。

第三+九条重大行政决策方案草案经政府分管负责人审核后，由行政首 长决定提交政府常务会议或者政府全体会议讨论。

政府常务会议或者政府全体会议审议重大行政决策方案草案，应遵循以下 程序： -

（一） 决策承办单位作决策方案草案说明；

（二） 政府法制部门作合法性审查或者论证说明；

（三） 会议其他组成人员发表意见；

（四） 决策事项的分管负责人发表意见；

（五） 行政首长最后发表意见。

第四十条重大行政决策在集体审议的基础上由行政首长作出决定。

行政首长可以对审议的事项作出同意、不同意、修改、暂缓或者再次审议的 决定。

作出暂缓决定超过1年的，方案草案退出重大决策程序。

行政首长的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当说明理由。

政府常务会议或者政府全体会议，应当记录重大行政决策方案的讨论情况 及决定，对不同意见应当特别载明。

第四+—条重大行政决策事项依法需要报上级人民政府批准或者依法 应当提请同级人民代表大会及其常务委员会审议决定的，县级以上人民政府提 出决策意见后，按程序报上级人民政府批准或者依法提请同级人民代表大会及 其常务委员会审议决定。

第四十二条由行政机关作出决定的重大行政决策，决策机关应当在作出 决定之日起20日内，向社会公布重大行政决策结果。

第四十三条决策机关应当通过跟踪调查、考核等措施对重大行政决策的 执行情况进行督促检査。决策执行机关应当根据各自职责，全面、及时、正确地 贯彻执行重大行政决策。监督机关应当加强对重大行政决策执行的监督。

决策执行机关、监督机关及公民、法人或者其他组织认为重大行政决策及 执行有违法或者不适当的，可以向决策机关提出。决策机关应当认真研究，并 根据实际情况作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修订决策方案的决定。

第四+四条决策机关应当定期对重大行政决策执行情况组织评估，并将 评估结果向社会公开。

第二节制定规范性文件

第四十五条本规定所称规范性文件是指除政府规章以外，行政机关和法 律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人和其他组织权利义务，在一定时期 内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。

第四十六条涉及两个以上政府工作部门职权范围内的事项，应当由本级 人民政府制定规范性文件，或者由有关部门联合制定规范性文件。

政府工作部门制定规范性文件涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及 重要涉外事项，应当事先请示本级人民政府;政府工作部门联合制定的重要规 范性文件发布前应当经本级人民政府批准。

议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构不得制定规范性文件。

第四十七条规范性文件不得创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收 费等事项。

规范性文件对实施法律、法规、规章作出的具体规定，不得与所依据的规定 相抵触;没有法律、法规、规章依据，规范性文件不得作出限制或者剥夺公民、法 人或者其他组织合法权利或者增加公民、法人和其他组织义务的规定。

第四+八条制定规范性文件应当采取多种形式广泛听取意见，并经制定 机关负责法制工作的机构进行合法性审查，由制定机关负责人集体审议决定。

规范性文件涉及重大行政决策的，还应当适用重大行政决策程序。

第四十九条实行规范性文件登记制度。对县级以上人民政府及其工作 部门制定的规范性文件，实行统一登记、统一编号、统一公布。具体办法由省人 民政府另行制定。

第五十条规范性文件应当自公布之日起30日后施行;但是公布后不立 即施行将有碍规范性文件施行的，可以自公布之日起施行。

第五+—条规范性文件有效期为5年。标注“暂行"、“试行"的，有效期 为2年。有效期满的，规范性文件自动失效。制定机关应当在规范性文件有效 期届满前6个月内进行评估，认为需要继续施行的，应当重新公布;需要修订 的，按制定程序办理。

第五十二条县级以上人民政府法制部门应当建立规范性文件数据库和 网上检索系统，及时公布经登记的现行有效的规范性文件和已经失效的规范性 文件目录，方便公民、法人或者其他组织査询、下载。

第五十三条公民、法人或者其他组织认为规范性文件违法的，可以向有 关人民政府法制部门提出审查申请。接到申请的政府法制部门应当受理，并在

收到申请之日起30日内作出处理，并将处理结果书面告知申请人。

第四章行政执法程序

第一节一般规定

第五十四条本规定所称行政执法，是指行政机关依据法律、法规和规章， 作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公 民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。

第五十五条行政执法依据包括法律、行政法规、地方性法规、规章。

行政执法依据应当向社会公开。未经公开的，不得作为行政执法依据。

第五+六条县级以上人民政府法制部门应当对本行政区域内行政执法 主体的资格依法向社会公吿。

行政执法人员应当按照省人民政府规定参加行政执法培训,经考试合格， 并取得行政执法证件，持证上岗。

第五十七条根据国务院的授权，省人民政府可以决定一个行政机关行使 有关行政机关的行政处罚权。

集中行使行政处罚权的行政机关是本级人民政府直接领导的行政执法部 门，具有行政执法主体资格。

行政处罚权相对集中后，有关行政执法部门不得再行使已被调整出的行政 处罚权;继续行使的，作出的行政处罚无效。

经国务院批准，省人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行 政机关行使有关行政机关的行政许可权。

第五十八条县级以上人民政府根据行政管理的需要，可以组织相关行政 机关联合执法。

联合执法中的行政执法决定，由参加联合执法的行政机关在各自的职权范 围内依法作出，并承担相应的法律责任。

第五十九条行政执法事项需要行政机关内设的多个机构办理的,该行政 机关应当确定一个机构统一受理公民、法人或者其他组织的申请，统一送达行 政执法决定。

对涉及两个以上政府工作部门共同办理的事项，县级以上人民政府可以确 定一个部门或者政务中心窗口统一受理申请，将相关事项以电子政务方式抄告 相关部门，实行网上并联审批。

第六十条行政机关办理行政执法事项，应当健全内部工作程序，明确承 办人、审核人、批准人，按照行政执法的依据、条件和程序，由承办人提出初审意 见和理由，经审核人审核后，由批准人批准决定。

第六十一条与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要 由市州、县市区行政机关实施。

县级人民政府工作部门在必要时，可以委托乡镇人民政府实施行政执法， 具体办法由省人民政府另行制定。

第六十二条行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害 关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务。

行政执法的告知应当采用书面形式。情况紧急时，可以采用口头等其他方 式。但法律、法规、规章规定必须采取书面形式告知的除外。

第六十三条行政执法直接影响当事人权利、义务且不属于必须立即执行 的，行政机关应当先采用教育、劝诫、疏导等手段，促使当事人自觉履行法定义 务、纠正错误。当事人违法情节轻微，经教育后自觉履行法定义务，且未造成危 害后果的，可以不予追究法律责任。

违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的，不予处罚。

第二节程序启动

第六十四条行政执法程序依法由行政机关依职权启动，或者依公民、法 人和其他组织的申请启动。

行政机关依职权启动程序，应当由行政执法人员填写有统一编号的程序启 动审批表，报本行政机关负责人批准。情况紧急的，可以事后补报。

公民、法人或者其他组织认为自己的申请事项符合法定条件，可以申请行 政机关启动行政执法程序。

第六十五条行政机关对当事人提出的申请，应当根据下列情况分别作出 处理：

（一） 申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当即时作出不予受理 的决定，并告知当事人向有关行政机关申请；

（二） 申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许当事人当场更正；

（三） 申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次 告知当事人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为 受理;当事人在限期内不作补充的，视为撤回申请；

（四） 申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或 者当事人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理当事人的

申请。

行政机关受理或者不受理当事人申请的，应当出具加盖本行政机关印章和 注明日期的书面凭证。

第三节调查和证据

第六+六条行政程序启动后，行政机关应当调查事实，收集证据。

行政机关执法人员在调查时，执法人员不得少于2人，并应当向当事人或 者有关人员出示行政执法证件，在调查记录中予以记载。行政机关执法人员不 出示行政执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查和提供证据。

第六+七条当事人应当配合行政机关调查，并提供与调查有关的材料与 信息。知晓有关情况的公民、法人或者其他组织应当协助行政机关的调查。

公民协助行政机关调查，其所在单位不得扣减工资;没有工作单位的，因协 助调查造成的误工损失，由行政机关按当地上年度职工日平均工资给予补助。 因协助调査产生的其他合理费用由行政机关承担。

第六+八条行政机关应当采取合法的手段和依照法定的程序，客观、全 面收集证据，不得仅收集对当事人不利的证据。

第六十九条行政执法证据包括：

（一） 书证；

（二） 物证；

（三） 当事人陈述；

（四） 证人证言；

（五） 视听资料；

（六） 鉴定结论；

（七） 勘验笔录、现场笔录。

第七十条下列证据材料不得作为行政执法决定的依据：

（一） 严重违反法定程序收集的；

（二） 以非法偷拍、非法偷录、非法窃听等手段侵害他人合法权益取得的；

（三） 以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的；

（四） 没有其他证据印证、且相关人员不予认可的证据的复制件或者复 制品；

（五） 被技术处理而无法辨认真伪的；

（六） 不能正确表达意志的证人提供的证言；

（七） 在中华人民共和国领域以外形成的未办理法定证明手续的；

（八）不具备合法性和真实性的其他证据材料。

第七十一条作为行政执法决定依据的证据应当査证属实。当事人有权 对作为定案依据的证据发表意见，提出异议。未经当事人发表意见的证据不能 作为行政执法决定的依据。

第七+二条行政机关对依职权作出的行政执法决定的合法性、适当性负 举证责任。

行政机关依申请作出行政执法决定的，当事人应当如实向行政机关提交有 关材料，反映真实情况。行政机关经审查认为其不符合法定条件的，由行政机 关负举证责任。

第七+三条行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害 关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。

对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归人案卷。

对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审査， 并采纳其合理的意见;不予采纳的，应当说明理由。

第七十四条具有下列情形之一的,行政机关在作出行政执法决定前应当 举行听证会：

（一） 法律、法规、规章规定应当举行听证会的；

（二） 行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请听证的；

（三） 行政机关认为必要的；

（四） 当事人、利害关系人申请，行政机关认为确有必要的。

第四节决 定

第七十五条一般行政执法决定应当由行政机关主要负责人或者分管负 责人决定。

重大行政执法决定应当由行政机关负责人集体讨论决定。

对涉及经济社会发展全局、影响公共利益以及专业性、技术性强的重大行 政执法事项，应当经专家论证或评审以后，作出决定。

第七十六条行政执法决定自送达之日起生效。

行政执法决定附条件或者附期限的，应当载明效力的条件或者期限。

第七+七条行政执法决定文书应当载明以下事项：

（一） 当事人的基本情况；

（二） 事实以及证明事实的证据；

（三） 适用的法律规范；

（四） 决定内容；

（五） 履行的方式和时间；

（六） 救济的途径和期限；

（七） 行政机关的印章与日期；

（八） 其他应当载明的事项。

行政执法决定文书应当采用制作式;适用简易程序的，可以采用格式化 文书。

第七十八条行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括 证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。

行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事人的行为事实和引用执法 依据的,当事人有权要求行政机关予以说明。

第七十九条行政机关应当建立行政执法案卷。

公民、法人或者其他组织可以査阅与其相关的行政执法案卷，但是依法应

当保密的除外。

第五节期 限

第八十条法律、法规、规章对行政执法事项有明确期限规定的，行政机关 必须在法定的期限内办结。

行政机关应当通过优化工作流程，提髙办事效率，使实际办结的行政执法 期限尽可能少于法定的期限。

第八十一条法律、法规、规章对行政执法事项以及非行政许可的行政审 批事项没有规定办理期限的，实行限时办结制度，行政机关应当按照下列规定 限时办结：

（一） 办理的事项只涉及一个行政机关的,行政机关应当自受理申请之日起 20日内办结;20日内不能办结的经本行政机关负责人批准，可以延长10日，并 应当将延长期限的理由告知申请人；

（二） 办理的事项涉及两个以上部门的，行政机关应当自受理申请之日起 45日内办结;45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15 曰，并应当将延长期限的理由告知申请人；

（三） 依法应当先经下级行政机关审查或者经上级行政机关批准的事项，负 责审查或者批准的行政机关应当在受理之日起20日内审查或者批准完毕；

（四） 行政机关依职权启动的行政执法行为，应当自程序启动之日起60日 内办结;60日内不能办结的,经本机关负责人批准，可以延长30日，并应当将延

长期限的理由告知当事人。

第八十二条行政机关之间办理请示、报告、询问、答复、商洽工作等内部 行政事务，应当按照简化办事程序，提髙办事效率的要求，承诺办结期限，并向 社会公开。

第八十三条依法不需要对申请材料的实质内容进行核实的事项，申请人 提交的申请材料齐全、符合法定形式的，行政机关应当当场办理，当场作出书面 决定。

第八十四条行政机关应当按照髙效便民的原则和本规定的要求，具体确 定本机关每项行政执法事项、非行政许可的行政审批事项、内部行政事务的办 理时限，并报本级人民政府备案。

办理的事项涉及两个以上部门的，本级人民政府应当明确规定该事项的办 理流程和各部门的办理时限。

行政机关应当将经本级人民政府备案的每项行政执法事项、非行政许可的 行政审批事项、内部行政事务的办理时限分解到本机关具体的工作机构和岗 位，并编制行政事项办理流程时限表，向社会公布。

第八+五条行政机关作出行政执法决定，依法需要听证、招标、拍卖、检 验、检测、检疫、鉴定、专家评审和公示的，所需时间不计算在规定的期限内。行 政机关应当将所需时间书面告知当事人。

第八十六条行政机关不得不履行法定职责或者拖延履行法定职责。

行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由未依职权或者未依申请启 动行政执法程序的，属于不履行法定职责。

行政机关在法定期限内，非因法定或者正当事由，虽启动行政执法程序但 是未及时作出行政执法决定的，属于拖延履行法定职责。

第六节简易程序

第八十七条对事实简单、当场可以查实、有法定依据且对当事人合法权 益影响较小的事项，行政机关可以适用简易程序作出行政执法决定，法律、法规 对简易程序的适用范围另有规定的，从其规定。

第八十八条行政机关对适用简易程序的事项可以口头告知当事人行政 执法决定的事实、依据和理由，并当场听取当事人的陈述与申辩。

当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。不采纳的 应当说明理由。

第八十九条适用简易程序的，可以当场作出行政执法决定。

行政执法人员当场作出行政执法决定的，应当报所属机关备案。 行政执法决定可以以格式化的方式作出。

第七节裁量权基准

第九十条本规定所称裁量权基准，是指行政机关依职权对法定裁量权具 体化的控制规则。

第九十一条法律、法规和规章规定行政机关有裁量权的，应当制定裁量 权基准，对裁量权予以细化、量化。

裁量权基准由享有裁量权的行政机关制定，或者由县级以上人民政府制 定。裁量权基准的制定程序，按照规范性文件的制定程序办理。裁量权基准应 当向社会公开。

上级行政机关已经制定裁量权基准的，下级行政机关原则上不再制定适用 范围相同的裁量权基准。

行政机关应当遵守裁量权基准。

第九十二条行政机关应当根据下列情形，制定裁量权基准：

（一） 所依据的法律、法规和规章规定的立法目的、法律原则；

（二） 经济、社会、文化等客观情况的地域差异性；

（三） 管理事项的事实、性质、情节以及社会影响；

（四） 其他可能影响裁量权合理性的因素。

第五章特别行为程序和应急程序
第一节行政合同

第九十三条本规定所称行政合同，是指行政机关为了实现行政管理目 的,与公民、法人或者其他组织之间，经双方意思表示一致所达成的协议。

行政合同主要适用于下列事项：

（一） 政府特许经营；

（二） 国有土地使用权出让；

（三） 国有资产承包经营、出售或者出租；

（四） 政府采购；

（五） 政策信贷；

（六） 行政机关委托的科研、咨询；

（七） 法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。

第九十四条订立行政合同应当遵循竞争原则和公开原则。

订立行政合同一般采用公开招标、拍卖等方式。招标、拍卖适用《中华人民

共和国招标投标法》、《中华人民共和国拍卖法》、《中华人民共和国政府采购 法》等有关法律、法规、规章规定。

法律、法规、规章对订立行政合同另有规定的，从其规定。

第九+五条行政合同应当以书面形式签订。

第九十六条行政合同依照法律、法规规定须经其他行政机关批准或者会 同办理的，经过其他行政机关批准或者会同办理后，行政合同才能生效。

第九十七条行政机关有权对行政合同的履行进行指导和监督，但是不得 对当事人履行合同造成妨碍。

第九十八条行政合同受法律保护，行政机关不得擅自变更或者解除。

第二节行政指导

第九十九条本规定所称行政指导，是指行政机关为实现特定的行政目 的，在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策，以指导、劝吿、提 醒、建议等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为 的活动。

第_百条当事人有权自主决定是否接受、听从、配合行政指导。行政机关 在实施行政指导的过程中，不得采取或者变相采取强制措施迫使当事人接受行 政指导，并不得因当事人拒绝接受、听从、配合行政指导而对其采取不利措施。

第一百零一条行政指导主要适用于下列情形：

（一） 需要从技术、政策、安全、信息等方面帮助当事人增进其合法利益；

（二） 需要预防当事人可能出现的妨害行政管理秩序的违法行为；

（三） 其他需要行政机关实施行政指导的情形。

第一百零二条行政指导采取以下方式实施：

（一） 制定和发布指导、诱导性的政策；

（二） 提供技术指导和帮助；

（三） 发布信息；

（四） 示范、引导、提醒；

（五） 建议、劝告、说服；

（六） 其他指导方式。

第一百零三条实施行政指导可以采取书面、口头或者其他合理形式。当 事人要求采取书面形式的，行政机关应当采取书面形式。

第一百零四条行政机关可以主动实施行政指导，也可以依当事人申请实 施行政指导。

第一百零五条行政指导的目的、内容、理由、依据、实施者以及背景资料 等事项，应当对当事人或者公众公开，涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘 密或者个人隐私的除外。

第一百零六条实施行政指导涉及专业性、技术性问题的，应当经过专家 论证，专家论证意见应当记录在案。

第一百零七条行政机关实施重大行政指导，应当采取公布草案、听证会、 座谈会、开放式听取意见等方式,广泛听取公民、法人或者其他组织的意见。听 取意见的程序参照行政决策程序有关规定。

第一百零八条行政机关实施行政指导，应当告知当事人有自由选择的权 利，当事人有权陈述意见。

行政机关应当认真听取、采纳当事人合理、可行的意见。

第三节行政裁决

第一百零九条本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授 权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民 事纠纷的活动。

第一百一+条公民、法人或者其他组织申请行政裁决，可以书面申请，也 可以口头申请。口头申请的,行政机关应当当场记录申请人的基本情况、行政 裁决请求、申请行政裁决的主要事实、理由和时间。

行政机关收到公民、法人或者其他组织申请后，应当在5日内审查完毕，并 根据下列情况分别作出处理：

（一） 申请事项属于本机关管辖范围内的，应当受理，受理后5日内，应当将 申请书副本或者申请笔录复印件发送给被申请人；

（二） 申请事项不属于本机关管辖范围内的，应当告知申请人向有关行政机 关提出；

（三） 申请事项依法不能适用行政裁决程序解决的，不予受理，并告知申 请人。

第一百一+—条被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件 之日起10日内，向行政机关提交书面答复及相关证据材料。

行政机关应当在收到被申请人提交的书面答复之日起5日内，将书面答复 副本发送申请人。

申请人、被申请人可以到行政机关查阅、复制、摘抄案卷材料。

第一百_+二条行政机关审理行政裁决案件，应当由2名以上工作人员 参加。

双方当事人对主要事实没有争议的，行政机关可以采取书面审査的办法进 行审理。

双方当事人对主要事实有争议的，行政机关应当公开审理，充分听取双方 当事人的意见，依法不予公开的除外。

行政机关认为必要时，可以实地调查核实证据•，对重大、复杂的案件，申请 人提出要求或者行政机关认为必要时，可以采取听证的方式审理。

行政机关应当先行调解，调解不成的，依法作出裁决。

第一百一十三条行政机关作出裁决后应当制作行政裁决书。行政裁决 书应当载明：

（一） 双方当事人的基本情况；

（二） 争议的事实；

（三） 认定的事实；

（四） 适用的法律规范；

（五） 裁决内容及理由；

（六） 救济的途径和期限；

（七） 行政机关的印章和日期；

（八） 其他应当载明的事项。

第一百~十四条行政机关应当自受理申请之日起60日内作出裁决，情 况复杂的，经本行政机关主要负责人批准，可以延长30日作出裁决，并应当将 延长期限告知申请人。

第四节行政调解

第一百■-十五条本规定所称行政调解，是指行政机关为化解社会矛盾、 维护社会稳定，依照法律、法规、规章和有关规定，居间协调处理公民、法人或者 其他组织相互之间民事纠纷的活动。

行政机关调解行政争议不适用本规定。

第一百一+六条行政机关应当遵循自愿、合法、公正的原则，及时进行行 政调解。

行政机关可以根据公民、法人或者其他组织的申请进行行政调解，也可以 主动进行行政调解。

第一百一十七条同时符合下列条件的民事纠纷，行政机关应当进行 调解：

（一） 与行政机关职责相关的；

（二） 民事纠纷双方同意调解的； '

（三） 法律、法规、规章没有禁止性规定的。

第一百一十八条行政机关收到公民、法人或者其他组织请求调解民事纠 纷的申请后，经审査符合条件的，应当及时告知民事纠纷另一方;另一方同意调 解的，应当受理并组织调解。

不符合条件或者一方不同意调解的不予受理，并向申请人说明理由。

第一百一+九条民事纠纷双方自愿调解的,行政机关应当指派具有一定 法律知识、政策水平和实际经验的工作人员主持调解。

第_百二十条行政机关调解人员应当在査明事实、分清是非的基础上， 根据纠纷双方特点和纠纷性质、难易程度、发展变化的情况，采取多种方式，做 好说服疏导工作，引导、帮助纠纷双方达成调解协议。

行政机关应当通过调解活动防止纠纷激化。

调解应当制作笔录。一般应当在30日内调结。

第_百二十一条调解达成协议的，根据民事纠纷双方的要求或者需要， 可以制作调解协议书。调解协议书应当有民事纠纷双方和调解人员的签名，并 加盖行政机关印章。调解协议书一式3份，行政机关和协议双方各执一份。

民事纠纷双方当事人应当履行调解协议。

调解没有达成协议的，民事纠纷双方可依法提起民事诉讼。

第五节行政应急

第一百二十二条行政机关采取行政应急措施应对自然灾害、事故灾难、 公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，除适用《中华人民共和国突发事件 应对法》等应急法律、法规、规章的有关规定外，还适用本节的规定。

第_百二十三条各级人民政府和县级以上人民政府有关部门应当制定 突发事件应急预案，建立健全突发事件监测制度和预警制度。

可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可 能性增大时，县级以上人民政府应当根据法定和规定的权限和程序，发布相应 级别的詧报，决定并宣布有关地区进人预警期，启动应急预案，及时、有效采取 措施，控制事态发展。

第_百二十四条突发事件发生后，行政机关为应对突发事件依法作出行 政决策，制定发布决定、命令，采取行政征用、行政强制、行政指导等应急处置措 施，根据应对突发事件的需要，可以灵活确定上述行政应急行为的步骤、方式、 形式、顺序和时限，变通或者部分省略有关行政程序。

采取影响公民、法人和其他组织权益的行政应急处置措施时，应当履行表 明身份、告知事由、说明理由等程序义务。

突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，行政机关应当停止执行行政 应急程序。县级以上人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人 民代表大会常务委员会备案。

第一百二+五条行政机关及其工作人员实施行政应急行为，不得超越职 权、滥用职权、徇私枉法。

行政机关采取行政应急措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性 质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的，应当选择有利于程度地保 护公民、法人和其他组织权益的措施。

第一百二十六条县级以上人民政府及其有关工作部门应当建立应急管 理专家咨询组织，为行政应急提供决策建议、专业咨询和技术支持，必要时参加 突发事件的应急处置工作。

行政机关作出行政应急决策、采取应急处置和救援措施时，应当听取有关 专家的意见，实行科学决策，科学应对。

第一百二十七条行政机关应当按照有关规定及时、客观、真实地向上级 机关报告突发事件信息，并向有关地区和部门通报。有关单位和人员不得迟 报、谎报、瞒报、漏报突发事件信息。

行政机关应当按照有关规定，通过广播、电视、报刊、网络等各种媒体，采取 授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等多种方式， 统一、准确、及时地向社会公开发布突发事件发生、发展和应急处置的信息。

行政机关应对突发事件的决定、命令应当向社会公布。

第一百二十八条行政机关和突发事件发生地的基层组织及有关单位，应 当动员、组织公民、法人或者其他组织参加应急救援和处置工作，要求具有特定 专长的人员为处置突发事件提供服务，鼓励公民、法人和其他组织为应对突发 事件提供支持。

公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作，应当服从人民政府 发布的决定、命令，配合行政机关采取的应急处置措施，积极参加应急救援和处 置工作。

第一百二十九条行政机关为应对突发事件征用单位和个人的财产，在使 用完毕或者突发事件应急处置结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后 毁损、灭失的，应当给予补偿。

第六章行政听证

第一节一般规定

第一百三十条行政听证应当公开举行，涉及国家秘密和依法受到保护的 商业秘密、个人隐私的除外。

第一百三十一条听证主持人应当具备相应的法律知识和专业知识。听 证主持人应当经政府法制部门统一组织培训。

听证主持人由行政机关负责人指定。行政机关直接参与行政决策方案制 定的人员不得担任该行政决策听证主持人。行政机关调査人员不得担任该行 政执法听证主持人。

第一百三十二条听证主持人行使下列职权：

（一） 指挥听证会的进行；

（二） 维持听证会秩序；

（三） 指定记录员；

（四） 其他应当由听证主持人行使的职权。

第一百三+三条听证记录员负责听证会的记录以及其他与听证会有关 的事项。

记录员应当对听证过程作准确、全面的记录。

第一百三+四条行政机关以及有关单位和个人不得采取欺骗、贿赂、胁 迫等不正当手段，操纵听证结果。

听证主持人不得与当事人、利害关系人及其他听证参与人单方接触。

采取欺骗、贿赂、胁迫等不正当手段操纵听证结果的，其听证无效，应当重 新听证。

第二节行政决策听证会

第_百三十五条行政机关举行行政决策听证会,应当在听证会举行前15 日公告以下事项：

（一） 举行听证会的时间、地点；

（二） 听证的事项；

（三） 公众参加听证会的报名时间、报名方式。

第一百三十六条听证会参加人应当通过自愿报名的方式产生,并具有广 泛的代表性。报名参加听证会的公众人数较多，需要选择听证会代表的，行政 机关应当随机选择公众代表参加听证会。

报名参加听证会的人数不多的，行政机关应当让所有报名者参加听证会， 行政机关也可以邀请有关公众代表参加听证会。

听证举行前10日，应当告知听证代表拟作出行政决策的内容、理由、依据 和背景资料。

第一百H十七条听证会按照下列步骤进行：

（一） 主持人宣布听证会开始；

（二） 记录员查明听证会参加人是否到会，并宣布听证会的内容和纪律；

（三） 决策承办单位工作人员陈述；

（四） 听证会参加人依次陈述；

（五） 听证会参加人之间、听证会参加人与决策承办单位工作人员之间围绕 听证事项进行辩论。

第一百三十八条听证会参加人陈述意见应当遵守合理的时间要求，听证 会参加人在规定的时间内未能详尽发表的意见，可以以书面形式提交给决策承 办单位。

第一百三十九条听证会应当制作笔录，如实记录发言人的观点和理由， 也可以同时进行录音和录像。听证会笔录应当经听证会参加人确认无误后签 字或者盖章。

行政机关应当充分考虑、采纳听证参加人的合理意见;不予采纳的,应当说 明理由。意见采纳情况应当向社会公布。

第三节行政执法听证会

第一百四十条行政机关举行行政执法听证会，应当在听证会举行7日前 将听证会的事项书面通知当事人、利害关系人。

通知应当载明以下内容：

（一） 当事人、利害关系人名称或者姓名；

（二） 听证主要事项；

（三） 听证会的时间、地点。

参加行政执法听证会的当事人、利害关系人人数较多的，应当按照本规定 确定代表人。

举行涉及重大公共利益的行政执法听证会，应当有一定比例的公众代表参

加，公众代表的产生适用行政决策听证会的有关规定。

第_百四十_条当事人、利害关系人在听证会中可以依法进行陈述、申

辩和质证，查阅、复制、摘抄听证会材料。

当事人、利害关系人在听证会中应当遵守听证会纪律。

第_百四+二条听证会按照下列步骤进行：

（一） 主持人宣布听证会开始；

（二） 记录员査明当事人、利害关系人和调査人员是否到会，并宣布听证会 的内容和纪律；

（三） 调查人员、当事人、利害关系人依次发言；

（四） 出示证据，进行质证；

（五） 调查人员、当事人、利害关系人对争议的事实进行辩论；

（六） 调查人员、当事人、利害关系人依次最后陈述意见。

第一百四+三条行政机关调查人员、当事人、利害关系人在听证会结束 后，应当当场阅读听证笔录，经确认无误后签字或者盖章。

行政机关调查人员、当事人、利害关系人有权对记录中的错误提出修改 意见。

听证主持人应当自听证会结束之日起2日内，根据听证笔录提出处理建 议，报行政机关决定。

行政机关应当根据听证笔录，作出行政执法决定。未经听证会质证的证 据，不能作为作出行政执法决定的依据。

第一百四+四条听证会结束后，行政执法决定作出前，行政机关调查人 员发现新的证据，可能改变事实认定结果的，应当重新听证。

第七章行政公开

第一百四十五条行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、 政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

第一百四+六条县级以上人民政府应当以政府公报和指定的政府网站 为本级政府统一的政府信息发布平台。

下列政府信息必须在县级以上人民政府的政府公报和指定的政府网站上 公布：

（一） 县级以上人民政府及其工作部门制定的规范性文件；

（二） 本规定确定的重大行政决策结果；

（三） 《中华人民共和国政府信息公开条例》确定的其他应当主动公开的重

点政府信息。

在政府公报上公布的规范性文件文本为标准文本。县级以上人民政府及 其工作部门制定的规范性文件未在政府公报、指定的政府网站上公布的，不得 作为实施行政管理的依据，对公民、法人或者其他组织没有约束力。

第一百四+七条行政机关公开政府信息的场所和设施包括：

（一） 各级人民政府在国家档案馆、公共图书馆设置的政府信息査阅场所；

（二） 各级人民政府及其工作部门设立的政府服务中心、办事大厅；

（三） 各级人民政府及其工作部门设立的公共査阅室、资料索取点、信息公 开栏、电子信息屏等。

各级人民政府及其工作部门设立的信息公开査阅场所,应当放置政府公报， 并配置可査阅政府网站的电子设备，方便公众査阅政府信息，索取相关资料。

第一百四十八条除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其 他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向行政机关申请获取相关政 府信息。行政机关收到政府信息公开申请后应当依法作出答复。

第一百四+九条行政机关召开涉及公众切身利益、需要公众广泛知晓和 参与的行政会议，可以公开举行，允许公民、法人或者其他组织出席旁听。但是 会议内容涉及依法不应公开的政府信息的，不得公开举行。

第一百五十条公民、法人和其他组织认为行政机关不依法履行政府信息 公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门 举报。收到举报的机关应当予以调查处理。

公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政 行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者依法提起行政诉讼。

第一百五+—条行政机关应当采取措施，加快电子政务建设，推进政府 上网工程，扩大政府网上办公范围。

除法律、法规、规章有禁止规定以外，行政机关实施行政管理均可以通过互 联网与公民、法人或者其他组织联系，但是一方以电子文档实施法律行为，应当 征得对方同意。

在电子政务活动中，行政机关与公民、法人或者其他组织的电子签章与书 面签章具有同等的法律效力。

第八章行政监督

第一百五十二条县级以上人民政府应当加强政府层级监督，健全完善政 府层级监督制度，创新政府层级监督机制和方式。

监察、审计等专门监督机关应当切实履行法定职责，依法加强专门监督。 各级行政机关应当自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督。

第一百五十三条行政机关应当接受同级人民代表大会及其常委会的监 督，接受人民政协的民主监督，依照有关法律的规定接受司法机关的监督，接受 新闻舆论和人民群众的监督。

第_百五十四条县级以上人民政府应当加强政府绩效管理，逐步建立健 全政府绩效管理体系，实行政府绩效评估，提髙行政效能。

政府绩效评估应当包括行政机关履行职责、行政效率、行政效果、行政成本 等内容。

政府绩效评估的标准、指标、过程和结果应当通过适当方式向社会公开。

政府绩效评估应当实行行政机关内部评估与外部评估相结合，通过召开座 谈会、聘请监督评议员、组织公开评议等多种形式，广泛听取公众和社会各界的 意见，由公众和社会各界代表参与评估。

第一百五十五条县级以上人民政府应当加强对本规定实施情况的监督 检查，及时纠正行政程序违法行为。

监督检查的主要方式：

（一） 听取本规定实施情况的报告；

（二） 开展实施行政程序工作的检查；

（三） 重大行政行为登记和备案；

（四） 行政执法评议考核；

（五） 行政执法案卷评查； ，

（六） 受理公众投诉、举报；

（七） 调查公众投诉、举报和媒体曝光的行政程序违法行为；

（八） 查处行政程序违法行为；

（九） 其他监督检查方式。

第一百五+六条公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为违反 法定程序的，可以向其本级人民政府法制部门、监察部门和上级行政机关投诉、 举报，要求调查和处理。

政府法制部门、监察部门和上级行政机关应当公布受理投诉、举报的承办 机构和联系方式。

接受投诉、举报的行政机关对受理的投诉、举报应当进行调查，依照职权在 60日内作出处理决定，并将处理结果告知投诉人、举报人。

第一百五十七条县级以上人民政府法制部门应当建立行政机关依法行 政档案，对本级人民政府各工作部门和下一级人民政府的行政程序违法行为应 当予以登记，并将违法记录以适当方式向社会公布。

第一百五十八条行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依 申请自行纠正。

县级以上人民政府法制部门对公众投诉举报、新闻媒体曝光和监督检查中 发现的行政机关行政程序违法行为，应当向有关机关发出《行政执法监督通知 书》，建议自行纠正，有关机关应当在30日内将处理结果向政府法制部门报告。

第一百五十九条行政机关不自行纠正行政执法违法行为的，由有监督权 的机关根据违法行为的性质、程度等情况，依照职权分别作出如下处理：

（一） 责令履行；

（二） 确认无效；

（三） 撤销；

（四） 责令补正或者更正；

（五） 确认违法。

第一百六十条行政机关具有下列情形之一的，应当责令履行：

（一） 不履行法定职责的；

（二） 拖延履行法定职责的。

第一百六十一条具有下列情形之一的，行政执法行为无效：

（一） 不具有法定行政执法主体资格的；

（二） 没有法定依据的；

（三） 法律、法规、规章规定的其他无效情形。

行政执法行为的内容被部分确认无效的，其他部分仍然有效，但是除去无 效部分后行政行为不能成立的,应当全部无效。

无效的行政执法行为，自始不发生法律效力。

第一百六十二条具有下列情形之一的，行政执法行为应当撤销：

（一） 主要证据不足的；

（二） 适用依据错误的；

（三） 违反法定程序的，但是可以补正的除外；

（四） 超越法定职权的；

（五） 滥用职权的；

（六） 法律、法规、规章规定的其他应当撤销的情形。

行政执法行为的内容被部分撤销的，其他部分仍然有效，但是除去撤销部 分后行政行为不能成立的，应当全部撤销。

行政执法行为被撤销后，其撤销效力追溯至行政执法行为作出之日；法律、 法规和规章另有规定的,其撤销效力可以自撤销之日发生。

行政执法行为被撤销的，如果发现新的证据，行政机关可以依法重新作出 行政执法行为。

第一百六+三条行政执法行为的撤销，不适用以下情形：

（一） 撤销可能对公共利益造成重大损害的；

（二） 法律、法规、规章规定的其他不予撤销的情形。

行政执法行为不予撤销的，行政机关应当自行采取补救措施或者由有权机 关责令采取补救措施。

第一百六十四条具有下列情形之一的，行政执法行为应当予以补正或者 更正：

（~）未说明理由且事后补充说明理由，当事人、利害关系人没有异议的；

（二） 文字表述错误或者计算错误的；

（三） 未载明决定作出日期的；

（四） 程序上存在其他轻微瑕疵或者遗漏，未侵犯公民、法人或者其他组织 合法权利的。

补正应当以书面决定的方式作出。

第一百六十五条行政执法行为具有下列情形之一的，应当确认违法：

（一） 行政机关不履行职责，责令其履行法定职责已无实际意义的；

（二） 行政执法行为违法，不具有可撤销内容的；

（三） 行政执法行为违法，依法不予撤销的；

（四〉其他应当确认违法的情形。

第一百六+六条行政机关的具体行政行为违反法定程序，侵犯公民、法 人或者其他组织合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议 或者依法提起行政诉讼。

第九章责任追究

第一百六十七条实行行政问责制度，对行政机关及其工作人员的行政违 法行为进行责任追究。

行政问责应当坚持实事求是、错责相当、教育与惩戒相结合的原则。

第一百六十八条行政机关在实施行政决策、行政执法和其他行政行为过

程中，因工作人员故意或者重大过失，导致行政行为违法且产生危害后果，有下. 列情形之一的，对行政机关及其工作人员应当追究责任：

（一） 不履行或者拖延履行法定职责的；

（二） 超越或者滥用职权的；

（三） 不具有法定行政主体资格实施行政行为的；

（四） 重大行政决策未经调查研究、专家论证、公众参与、合法性审査、集体 研究的；

（五） 违反程序制定和发布规范性文件的；

（六） 行政执法行为违法，被确认无效、撤销、确认违法的；

（七） 违法制定裁量权基准或者不遵守裁量权基准的；

（八） 订立行政合同违反法定程序的；

（九） 采取或者变相采取强制措施以及其他方式迫使当事人接受行政指 导的；

（十）违反法定程序实施行政裁决的；

（十一）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布 虚假信息的；

（十二）不依法举行听证会，或者采取欺骗、贿赂、胁迫等不正当手段，操纵 听证会结果的；

（十三）因违法实施行政行为导致行政赔偿的；

（十四）其他行政违法行为。

第一百六+九条责任追究形式包括行政处理和行政处分。

对行政机关的行政处理分为:责令限期整改、公开道歉、通报批评、取消评

比先进的资格等。

对行政机关工作人员的行政处理分为:告诫、道歉、通报批评、离岗培训、调 离执法岗位、取消执法资格等。

行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

行政处分和行政处理可以视情况合并适用。

第一百七+条责任承担主体包括行政机关及其工作人员。

行政机关工作人员包括直接责任人员和直接主管人员。直接责任人员是

指行政行为的具体承办人;直接主管人员是指行政行为的审核人和批准人。 前款所称审核人，包括行政机关内设机构负责人、行政机关分管负责人，以

及按规定行使审核职权的其他审核人;批准人，包括签发行政决定的行政机关 负责人，以及按规定或者经授权行使批准职权的其他批准人。

第一百七十一条责任追究机关按照下列权限进行责任追究：

（一）对行政机关给予行政处理的，由本级人民政府或者其上级行政机关

决定；

（二） 对行政机关工作人员给予告诫、道歉、通报批评、离岗培训、调离岗位 处理的,由本行政机关决定或者由任免机关决定；

（三） 取消行政机关工作人员执法资格的，由发证机关决定；

（四） 对行政机关工作人员依法依纪应当采取组织处理措施的，按照管理权 限和规定程序办理；

（五） 对行政机关工作人员给予行政处分的，由任免机关或者监察机关决 定，按照管理权限和规定程序办理。

第一百七十二条行政机关违反法定程序实施行政行为，侵犯公民、法人 或者其他组织合法权益造成损害的，依法承担行政赔偿责任。

行政机关履行赔偿义务后，应当责令有故意或者重大过失的行政机关工作 人员、受委托的组织或者个人，承担部分或者全部赔偿费用。

第一百七+三条行政机关工作人员违反法定程序，滥用职权、玩忽职守、 徇私舞弊,严重侵害公民、法人或者其他组织的合法权益,涉嫌犯罪的,依法移 送司法机关追究刑事责任。

第十章附 则

第一百七+四条期间包括法定期间和行政机关规定的期间。

期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。

第一百七十五条当事人因不可抗拒的事由或者其他正当理由耽误期限

的，在障碍消除后的10日内，可以申请顺延期限，是否准许，由行政机关决定。 第一百七十六条行政机关应当按照下列顺序选择送达方式送达行政

文书：

（一） 直接送达；

（二） 留置送达；

（三） 委托送达与邮寄送达；

（四） 公告送达。

送达的具体操作程序参照《中华人民共和国民事诉讼法》有关规定执行。

第一百七+七条本规定公布前省人民政府发布的规章与本规定不一致

的，适用本规定。

各级人民政府及其工作部门可以根据本规定对行政程序作具体或者补充 规定。

第一百七十八条本规定自2008年10月1日起施行。

关于《湖南省行政程序规定（草案）》的
说明

湖南省人民政府法制办公室

根据省人民政府行政程序立法工作安排，省政府法制办组织起草了《湖南 省行政程序规定（草案）》（以下简称《规定》）。现就有关情况说明如下：

一、制定《规定》的必要性

行政程序是行政机关履行行政职权的方式、步骤、顺序和时限，是行政机关 合法、公正、髙效行使职权的重要保障，是保障公民、法人和其他组织合法权益 的重要措施。随着民主法制建设的不断加快，人民群众对政府依法行政的要求 越来越高。加强行政程序建设，制定《规定》，规范政府的行政行为，推进政府管 理的创新，具有十分重要的意义。

一是贯彻党的十七大精神,推进依法行政的重大举措。党的十七大报告指 出:“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家长治久安提供 政治和法律制度保障。”“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权 限和程序行使权力、履行职责。”在决策方面，提出“推进决策科学化、民主化，完 善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益 密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。"在执法方面，要求 “做到严格、公正、文明执法。”在行政管理体制改革方面，强调"着力转变职能、 理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、 监督有力的行政管理体制。"制定《规定》，是贯彻党的十七大的重要内容，是推 进依法行政，深化行政体制改革，加快建设法治政府、服务政府的重大举措。

二是贯彻省第九次党代会精神，实现科学发展,富民强省的重要措施。省 第九次党代会提出了富民强省的目标和“ 一化三基”的重大战略，加强行政程序 建设,是一项十分重要的基础工作。同时，实现又好又快发展，法治环境至关重 要。通过加强行政程序建设，规范政府行为，做到科学决策、依法决策、依法管 理、依法办事，从根本上、制度上、长远上提高行政效能，提高政府的执行力和公 信力，为科学发展，富民强省创造良好的法治环境。

三是维护和实现人民群众根本利益，构建和谐湖南的需要。加强行政程序 建设，规范行政行为，有利于更好地维护和实现广大人民群众的利益;有利于保 障公众通过各种途径和形式，参与管理国家事务和社会事务;有利于在行政管 理活动中，充分反映民意、倾听民声、集中民智;有利于消除和化解各种社会矛 盾，维护社会稳定，构建和谐湖南。

四是加强政府自身建设，推进廉政建设的需要。行政程序立法确立的合 法、公正、公开、参与、效率、诚信等基本原则和基本制度，一方面可以提高政府 的执行力和公信力，另一方面也有利于从制度上、源头上克服和防止行政机关 及其工作人员失职、越权和滥用职权。因此，行政程序立法是加强政府自身建 设的重要措施，对推进廉政建设和反腐败斗争将起到重要的保障作用。

就行政程序进行统一立法，这在全国尚属首次，具有开创性。但目前已基 本具备了制定统一的行政程序规定的条件。一是有宪法和法律根据。我国宪 法关于公民基本权利和国家机关工作原则的规定，为制定统一的行政程序规定 提供了原则根据。《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条 例》、《行政许可法》、《行政处罚法》等，为制定统一的行政程序规定提供了具体 依据。二是有较好的制度基础。我省已经制定了有关行政程序的单项地方性 法规和规章，如《湖南省行政执法条例》、《湖南省行政处罚听证程序规定》、《湖 南省行政许可听证程序规定》、《湖南省规章规范性文件备案审查办法》等。三 是有现实要求和必然性。随着我国民主法制建设的不断深人，各地政府及其工 作人员的行政程序意识在不断提高，人民群众依法维护自身权益的能力也在不 断提高。但在实际工作中，“重实体、轻程序”的观念较为普遍，行政程序不健 全，行政机关及其工作人员不依法定程序办事的问题依然比较突出，社会各界 对行政程序建设的期望和要求也越来越高。四是有可供借鉴的成功经验。近 年来，我省各级行政机关在推进依法行政，加强行政程序建设方面，作了许多有 益的探索和成功的实践。我国一些兄弟省市也陆续出台了一些关于行政程序 方面的单项规定，世界上美国、德国、意大利、韩国、日本等发达国家以及我国台 湾地区、澳门特别行政区等都早已制定了统一的行政程序法。

二、指导思想和原则

制定《规定》的指导思想是：以邓小平理论、"三个代表”重要思想为指导, 认真贯彻党的十七大精神，全面落实科学发展观，深人贯彻依法治国基本方略， 围绕推进依法行政、建设法治政府，全面规范行政机关的行政程序，着力提髙各 级政府的执行力和公信力，为实现富民强省、构建和谐湖南创造良好的法治 环境。

在起草过程中遵循了以下原则：（一）依法原则。以宪法和相关法律、法规 为依据，结合我省行政机关的工作实际，依法设计行政程序制度。（二）科学原 则。行政程序的设置力求科学、合理,符合行政权力运行的一般规律和原理，充 分借鉴外省和国外好的做法和成功经验，立足湖南实际,认真总结吸收我省各 级行政机关以往在行政程序建设方面的成功实践，做到切实可行。（三）效能原 则。通过规范行政权力的运行，理顺关系，整合与合理配置地方行政职权，优化 政府工作流程，切实提高各级行政机关行政效能。（四）求实原则。突出重点， 增强针对性，推进政府管理的改革和创新，着力解决当前我省各级行政机关在 行政权力运行中存在的突出问题。如重大行政决策程序不健全，行政执法中的 不作为、乱作为、缓作为等问题。

三、起草过程和主要内容

起草过程分两个阶段，即专家建议稿阶段和形成草案阶段。

2007年4月至9月为专家建议稿阶段。根据省政府领导的指示，我省行政 程序规定的研究起草实行理论工作者与实际工作者相结合的方式。为做好起 草工作，由全国著名行政法学家、全国人大内司委委员、国家行政学院法学部主 任应松年教授牵头成立了《规定》起草专家组，省政府法制办也成立了行政程序 立法工作小组。从2007年4月起，两个小组在共同研究、充分交换意见的基础 上，确定了立法的指导原则、重点问题和基本框架，并着手研究起草工作。周强 省长对制定《规定》高度重视，对我省的行政程序立法工作的重要意义、指导思 想、应遵循的原则、需要突出解决的重点问题、重要的制度安排以及起草、修改 中需要正确处理好的若干关系等，作了重要的指示，对《规定》的起草直接给予 了精心的指导。省政府法制办工作小组通过认真研究提出了实践中需要解决 的实际问题，收集了大量的立法相关资料和相关情况交专家组研究参考。在专 家组起草的同时，法制办工作小组也开展了相关起草工作。专家组草拟初稿 后，法制办工作小组逐条进行了研究，多次召开办务会进行了专题研究和讨论， 并将意见反馈给专家组。在专家建议稿起草过程中，省政府法制办先后五次赴 北京，与专家组成员一起进行反复深人的研究、讨论和修改，经五易其稿，于 2007年9月形成了专家建议稿。

2007年10月至12月为形成草案阶段。专家建议稿形成后，法制办根据立

法工作要求对专家建议稿进行了认真的研究、修改和完善。在此基础上，形成 了征求意见稿。2007年10月，书面征求了全省各市州、县市区政府和省直各部 门的意见，并先后召开三个座谈会，分别征求了省人大、省政协、民主党派、法院 系统以及省内专家意见。在此基础上进行了修改,形成了第二次征求意见稿。 11月中旬，再次书面征求市州政府和省直各部门的意见。同时，到岳阳市、益 阳市进行立法调研，召开市、县有关部门座谈会，听取意见。11月下旬，又到北 京召开专家座谈会，并征求了国务院法制办有关领导的意见和省高级人民法院 主要领导的意见。在此基础上，对《规定》又一次进行了修改，形成了第三次征 求意见稿。12月，第三次书面征求各市州和省直各部门的意见,同时在长沙又 召开了两个座谈会:一是省直主要行政执法部门座谈会，二是省委、省人大、省 政府、省政协办公厅，以及省人事、编制、监察、审计、财政、物价等部门的座谈 会，听取对第三次征求意见稿的修改意见。经过三次书面征求各方面意见和广 泛座谈讨论，我办经过反复修改并经办务会研究讨论后，形成了《规定》草案稿。 2008年1月，将《规定》草案分送省委、省人大、省政府、省政协领导，征求了四 大家领导同志的意见。

在征求意见中，各方面对制定《规定》给予了充分肯定和高度评价。普遍认 为，制定《规定》，加强行政程序建设，是贯彻十七大精神，推进政府管理创新的 一项重大举措，对于规范行政权力运行，推进依法行政、科学行政、民主行政;对 于转变政府职能，转变政府工作思路和工作方式;对于创造良好的法治环境，实 现富民强省，构建和谐湖南具有重要意义。同时，各方面就如何完善草案内容， 结合各自工作提出了许多宝贵的修改意见，这些意见基本上予以采纳和吸收。

《规定》共分10章，178条。第一章总则、第二章行政程序中的主体、第三 章行政决策程序、第四章行政执法程序、第五章特别行为程序和应急程序、第六 章行政听证、第七章行政公开、第八章行政监督、第九章责任追究、第十章附则。

四、其他需要说明的几个问题

（一）关于行政决策

行政决策是行政权的核心，行政决策水平直接关系到政府的工作水平。为 推进依法决策、科学决策和民主决策,减少行政决策特别是重大行政决策失误， 在“行政决策程序"一章中，根据党的十七大精神和《国务院关于全面推进依法 行政实施纲要》（以下简称《纲要》）有关规定，对重大行政决策程序规定了调查 研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究等必经程序，建立健全了重 大行政决策规则。在重大行政决策范围的确定上，以国务院《纲要》为依据，参 考了重庆、黑龙江、浙江、甘肃等地的做法。为保证行政效率，在规范重大决策 程序的同时，规定了应急决策机制和临机决新机制。对行政应急事务的决策， 依照有关应急法律、法规、规章办理;重要紧急情况必须由政府立即决策的，由 行政首长临机决断。

为加强对规范性文件的管理，切实解决“红头文件”过多、过滥和违法滥设 权力的问题，根据国务院《纲要》，在参考借鉴美国联邦登记制度以及我国上海、 广东、海南、重庆、山西、河北、云南等省市做法的基础上，规定了规范性文件登 记制度、自动失效制度、网上检索制度。

（二） 关于行政公开

将行政权力运行的依据、过程和结果向公众和当事人公开，是保障人民群 众的知情权，增加行政的透明度，促进公众参与，加强对行政机关的监督和防止 腐败的重要措施。《规定》在具体内容中始终贯穿了公开的原则。根据国务院 《政府信息公开条例》，一是在总则中规定了公开原则。二是规定了公开的具体 内容，包括《政府信息公开条例》规定应当主动公开的政府信息、行政会议、行政 执法案卷、行政合同、行政指导等。三是规范了公开的方式。目前，政府信息载 体较多，但也比较滥，缺乏统一的、规范的政府信息发布平台，公民往往难以辨 别信息的真伪，难以得到完整、权威的政府信息。参照《立法法》、《规章制定程 序条例》等法律、法规的有关规定，参考借鉴美国联邦信息公开制度和联邦登记 制度以及我国一些省市的有效做法，规定了统一的政府信息发布平台，即以政 府公报和指定的政府网站为本级政府统一的政府信息发布平台，并要求重要政 府信息必须在统一平台上进行公布。四是对政府信息查阅场所和设施进行了 规范和要求。

（三） 关于公众参与

公众参与是公民、法人和其他组织参与行政权力运行过程，并通过参与或 多或少影响行政决定结果的制度。公众参与体现了社会主义民主的本质，有利 于促进公众与政府的沟通，有利于统一思想、形成共识，增进公众对政府决策的 认同和接受，实行参与式行政和合作式行政。一是在总则中规定了参与原则。 二是在行政决策上规定了公布重大决策方案草案，征求公众意见;举行重大行 政决策听证会，听取公众意见;公众对规范性文件草案提出意见和建议以及申 请审査。三是在行政执法方面，规定了行政机关在作出影响当事人、利害关系 人权利、义务的行政执法决定之前，要将事实、依据、理由告知当事人、利害关系 人，听取其意见，以及依法举行听证会。四是规定了公众参与行政指导。

（四） 关于提高行政效能

为提高行政效能，《规定》在行政程序制度设计上，注重从以下几个方面进 行了专门规定:一是在总则中规定了高效便民原则。二是在政府工作流程再 造、理顺行政关系、防止推诿扯皮、提高行政整体效能方面，规定了级别管辖和 地域管辖、管辖争议解决、部门联席会议、行政协助等。三是为了解决多头执 法、争权和推倭现象，对行政执法体制改革进行了规范，如相对集中行政执法权 制度、一个窗口对外和并联办理制度。四是为提高行政审批效率，推进审批提 速，对行政执法行为的期限进行了专门规定，确定了当场办理制度、限时办结制 度、期限分解制度等程序制度。五是禁止不作为和缓作为。对这两种违法行为 进行了界定，并规定了相应的责任追究制度。

（五） 关于政府职能转变和政府管理创新

为推进政府职能转变，《规定》在以下几个方面作了规定:一是规定了职权 法定原则，界定了政府的权力边界。二是重视行政合同、行政指导在政府职能 转变中的作用，对行政合同、行政指导等特别行政行为进行了规范。三是根据 构建社会主义和谐社会的要求，探索建立高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解 机制，进一步完善行政机关调处民事纠纷制度。对行政机关处理民事纠纷的行 政调解制度和行政裁决制度，分别进行了规范。

为推进政府管理创新，一是适应区域经济一体化的需要，支持长株潭综合 改革实验区建设，推进行政管理体制改革，规定了区域经济合作制度。二是推 进行政执法体制改革，适当下移行政执法重心，减少执法层次。三是加强电子 政务建设，扩大政府网上办公范围。四是实行政府绩效评估制度，加强政府绩 效管理。

（六） 关于行政监督和责任追究

为确保行政程序规定的有效实施，《规定》确立了行政监督程序，强化了对 行政程序违法行为的监督。对违法实施行政决策、行政执法和其他行政行为的 机关和工作人员规定了行政问责制度，对责任追究范围、追究形式、追究对象以 及责任追究机关进行了规范。

《规定》草案经过近一年时间的研究起草、反复征求意见和反复讨论修改, 已趋于成熟。草案符合党的十七大精神，符合党中央、国务院关于推进依法行 政、深化行政管理体制改革、推进政府管理创新，加快建设法治政府、责任政府、 服务政府的要求,与上位法不相抵触。同时，为进一步提髙政府立法的公开度 和公众参与程度，建议政府常务会议审议后，以省政府令公布施行。

后 记

2008年4月17日，湖南省人民政府制定公布了《湖南省行政程序规定》 （以下简称《规定》），并于2008年10月1日起施行。这是我国第一部系统规范 行政程序的地方规章，开创了行政程序立法的先河。制定和出台《规定》，是湖 南省贯彻落实党的十七大精神，推进依法行政的重大举措;是实现科学发展，加 快富民强省的重要措施;是保障人民群众的民主权利，维护和实现人民群众的 根本利益，构建社会主义和谐社会的重要保障;是深化行政管理体制改革，推进 政府管理创新，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府的重要途径。《规 定》出台，在全国和全省上下取得了较好的社会反响。

《规定》的立项、起草、论证、修改、审议和发布，是在湖南省人民政府省长周 强的亲自领导下进行的。2007年初,周强省长对省政府法制办提出了要研究制 定湖南省行政程序规定，从制度上规范政府行为，推进政府管理创新的要求。 根据周强省长的要求，湖南省行政程序规定的起草，实行专家和实际工作者相 结合的方式。专家方面，聘请全国著名行政法学家、全国人大内司委委员、国家 行政学院法学部主任应松年教授牵头，成立了由马怀德、薛刚凌、杨小军、刘莘、 王锡锌、章剑生、王万华等人组成的专家组。省政府法制办同时成立了由现省 委副秘书长、政研室主任（原省政府法制办主任）贺安杰为组长，现省政府法制 办主任（原省政府法制办副主任）许显辉为副组长的行政程序立法工作组，并迅 速开展了工作。2007年9月形成了专家建议稿。在专家建议稿的基础上，行政 程序立法工作组根据立法工作要求，认真研究、反复修改和完善，形成了草案。 2008年2月13日，周强省长主持省政府常务会议，对草案进行了审议，并决定 通过媒体公布草案，向社会公开征求意见。2月18日，《湖南省行政程序规定 （草案）》（以下简称《规定（草案）》）在《湖南日报》和省政府法制网全文公布， 公开征求公众意见。

草案公布以后，在社会各界引起了较大反响,各方面对制定《规定（草案）》

给予了髙度关注。国内主要媒体和网站都转载了草案，全国和省内主要报刊、 网站也纷纷刊发了有关文章或消息。社会各界踊跃参与，通过互联网、信函、电 话以及到省法制办当面提出意见等方式，提出意见和建议。参与的人员有省内 的，也有省外的，还有我国驻外使领馆的;有专家学者、机关干部，也有普通工 人、农民、城市居民等。与此同时，周强省长主持召开了专家咨询论证会，邀请 应松年、江必新、石亚军、许安标、青锋、王锡锌、于安、毛寿龙、莫于川、薛刚凌、 王万华、章剑生等一批全国行政法和公共行政管理领域的著名专家对《规定（草 案）》进行了认真的研究和讨论。论证会发表了许多很好的意见和建议，多数专 家还提供了具体的书面修改意见。在向社会公开征求意见期间，各方面提出的 修改意见和建议共700多条。根据公众和专家的意见，立法工作组对《规定（草 案）》再一次进行了认真修改完善。4月9日，周强省长主持召开省政府第四次 常务会议审议通过《湖南省行政程序规定》。4月17日，周强省长签署第222 号省人民政府令，公布了《湖南省行政程序规定》。

当前，学习、宣传和贯彻《湖南省行政程序规定》，是摆在湖南省各级行政机 关及其工作人员面前的一项重要而紧迫的任务。为了帮助广大行政机关工作 人员理解和掌握《湖南省行政程序规定》，切实推进《湖南省行政程序规定》的 贯彻实施，我们根据立法过程中遇到的问题和立法的基本思路以及我们的一些 体会，从理论与实践相结合的角度出发，撰写了这本《湖南省行政程序规定释 义》。

本书由周强省长担任编委会主任，于来山常务副省长担任编委会副主任， 应松年、江必新、石亚军、马怀德、许安标、青锋、李岳德、于安、毛寿龙、莫于川、 薛刚凌、杨小军、刘莘、王锡锌、章剑生、王万华担任顾问，贺安杰、许显辉、曾国 兴、罗伯钧、金安荣担任编委会委员，由湖南省法制办主任许显辉担任主编。由 张建华、朱元杰、杨志华、彭茗（第一章、第二章、第三章）、张维杰、舒美华（第八 章、第九章）、李莲贤、甘乐（第七章、第十章）、谢生达、张金波、郑礼华（第四章、 第五章、第六章）共同撰稿，由许显辉统稿。

由于作者水平有限，本书如有不准确、不全面之处，恳请读者指正。

作者

二OO八年六月二十九日